В начальный период интеграционных процессов Парламентская Ассамблея Европейских сообществ (деле - ПАЕС) занимала довольно скромное положение в системе надгосударственных институтов. Первый председатель Совета Министров Европейских сообществ К. Аденауэр в своем вступительном обращении к Ассамблее в 1952 г. провозгласил, что данная структура является суверенным органом власти, и сравнил Совет министров и ПАЕС с двумя палатами в национальном парламенте. Однако, новый институт, состоявший из делегатов, назначаемых национальными парламентами стран-партнеров по интеграционным процессам, был наделен лишь малозначительными консультативными и контрольными полномочиями. Таким образом, ПАЕС являлась преимущественно консультативным органом, хотя и имела определенные властные полномочия, включая право отправлять в отставку членов Европейской Комиссии путем вынесения вотума недоверия. Осознание необходимости ограничения полномочий Совета Министров в системе Европейских сообществ, потребность сделать их более управляемыми, а также желание следовать принципам представительной демократии побуждали политиков государств-партнеров к системным переменам, направленным на усиление роли наднационального Европейского Парламента, вплоть до наделения его законодательными полномочиями, которые бы позволили ему играть важную роль в политической жизни Сообществ, наряду с Советом Министров.
Поначалу, как консультативный орган, ПАЕС стремилась повысить значение своих функций путем заключения соглашений с другими интеграционными институтами, а также посредством монополии на толкование учредительных договоров. Благодаря предпринятым усилиям, наметилось постепенное усложнение процедуры консультаций и повысилось ее качество. Однако на деле ПАЕС не могла блокировать принятие проекта решения или заставить Комиссию или Совет Министров внести в него изменения. Сложилась ситуация, при которой ПАЕС была вправе изложить свое мнение на любой стадии принятия решений, но не имела практических рычагов воздействия, если другой институт Европейских сообществ не принимал предлагаемые парламентские поправки. Отметим, что данная тенденция преобладала на протяжении трех десятилетий и распространялась на деятельность Европейского Парламента, первые прямые выборы в который состоялись в 1979 году.
Положение изменилось по итогам решения Европейского суда по делу об изоглюкозе в 1980 году. Его решением была аннулирована часть законодательства Европейских сообществ, принятого Советом Министров. Основанием для столь радикального действия оказалась невозможность для членов Европарламента высказать свое мнение по вопросу установления квоты на производство данного продукта. Суд дал ясно понять, что Совет Министров не может принимать законодательство Европейских сообществ до получения мнения европарламентариев в тех случаях, когда оно требуется в соответствии с договорной практикой. Тем самым, решение Европейского суда создало важный прецедент: оно конкретизировало участие Европейского Парламента в демократических процессах Европейских сообществ, предоставив отныне наднациональной парламентской структуре право играть более активную роль в общем законотворчестве.
Не удивительно, что структуры Европейского Союза, созданные в начале 90-х гг. XX столетия, в еще большей степени укрепили статусную роль Европейского Парламента. Амстердамский договор 1997 г. ввел новую разновидность консультаций применительно к вопросам сотрудничества в области правосудия и внутренних дел. Теперь, в соответствии с Договором, до принятия решения, Совет Министров ЕС должен запросить мнение членов Европейского Парламента. Тем не менее, договор 1997 г. предоставил Совету Министров определенную свободу действий, которая выражалась в праве на установление срока для подготовки членами Европарламента своего мнения, который, однако, не мог быть менее трех месяцев. Если Европар-ламент не мог представить своего мнения в течение установленного срока, Совету предоставлялось право принимать собственное решение. Такое решение Амстердамского договора стало весомым ограничением парламентских прав, которое позже позволяло Совету Министров ЕС отойти от требований Европейского суда по делу об изоглюкозе.
Не менее важной законодательной акцией для Европарламента является «согласительная» процедура между ним и Советом Министров при активном участии Еврокомиссии. Данная процедура появилась в результате осознания того, что Европейский Парламент мог бы использовать свои новые финансовые полномочия для того, чтобы блокировать реализацию законодательства, которое могло иметь негативные бюджетные последствия. Значимость согласительной процедуры заключается, прежде всего, в идее, которую она воплощает. В первую очередь, речь идет о возможности непосредственных переговоров между Парламентом и Советом, в ходе которых представители данных институтов могут прийти к соглашению. Однако на практике окончательное решение все-таки остается за Советом Министров.
Большое влияние на развитие законодательных полномочий Европар-ламента оказала процедура «сотрудничества». В отличие от процедуры «консультаций», «сотрудничество» предполагает наличие двух чтений проекта решения, первое из которых является аналогом прежней процедуры консультаций. Введение второго чтения позволило Парламенту влиять на позицию Совета Министров и реагировать на мнения, высказанные по проекту решения вне институтов ЕС, например, в СМИ. Однако в тексте Маастрихтского договора такая практика была заменена процедурой «совместного принятия решений», за исключением вопросов экономической и валютной политики, которые по-прежнему были подчинены процедуре «сотрудничества».
Формально процедура «совместного принятия решений» была введена с целью усиления роли Европейского Парламента в законодательном процессе ЕС. Данная процедура также предполагала наличие двух чтений, проводимых в каждом из институтов. Если после этого члены Совета и Парламента не могли принять единый текст, проект решения должен быть передан в Согласительный комитет, в функции которого входит согласование компромиссного текста. Впоследствии компромиссный вариант должен быть направлен для окончательного утверждения членам Европейского Парламента и Совета Министров. Данная процедура не отличается от процедуры сотрудничества вплоть до второго чтения в Парламенте. Однако, если Европарламент примет решение об отклонении общей позиции большинством своих членов, законопроект не может быть принят в отличие от процедуры сотрудничества, при которой Совет все-таки мог принять текст при соблюдении принципа единогласия. Если члены Парламента утвердят общую позицию, решение считается принятым, если же внесут изменения в общую позицию, то решение направляется в Совет. В случае одобрения членами Совета всех поправок текст считается принятым. Если этого не происходит, вопрос автоматически передается в Согласительный комитет, в который помимо представителей Совета Министров и Европейского Парламента входят члены Еврокомиссии. В соответствии с Маастрихтским договором, членам Согласительного комитета предоставляется от шести до восьми недель, в течение которых требуется согласовать компромиссный, основанный на общей позиции, текст. Впоследствии, если члены Парламента и Совета поддержат компромиссный текст, он считается принятым, в противном случае проект решения отклоняется. Если Согласительному комитету не удается прийти к соглашению в установленный период времени, текст автоматически считается не принятым и не может обрести законодательную силу без того, чтобы не начать всю законодательную процедуру заново.
Другое изменение, затрагивающее процедуру сотрудничества, касается роли Европейской Комиссии и позиции ее членов в отношении второго чтения поправок в Парламенте. В процедуре сотрудничества важным моментом для Европарламента является получение поддержки членами Комиссии внесенных европарламентариями поправок. В случае принятия данных поправок Комиссией, они включаются в проект решения и могут быть исключены или изменены Советом Министров, только если он действует единогласно. В соответствии с процедурой совместного принятия решений Комиссия выражает свое мнение по поправкам, принятым Парламентом во втором чтении, но вне зависимости от позиции ее членов. Таким образом, если члены Совета не могут принять все парламентские поправки, важная роль отводится Согласительному комитету, в котором в ходе переговоров Совет и Парламент имеют возможность прийти к соглашению по отдельным поправкам независимо от мнения Комиссии.
Амстердамский договор ввел несколько принципиально новых моментов в процедуру «совместного принятия решений». Во-первых, появилась возможность принятия законодательного акта в первом чтении, в случае если члены Парламента не вносят поправок, либо, если Совет Министров принимает все поправки, внесенные парламентариями. Равным образом в тех случаях, когда Парламент рассматривает общую позицию Совета во втором чтении, он может проголосовать за то, чтобы был принят текст в предложенной редакции. Во-вторых, был введен «примирительный» этап между представителями Совета и Парламента, в случае, если члены Совета Министров не приняли поправки во втором чтении. Кроме того, предусматривалось, что если Парламент рассматривает общую позицию членов Совета во втором чтении, он может проголосовать за то, чтобы был принят текст в уже предложенной редакции. В целом данные изменения усилили законодательную роль Европейского Парламента в системе институтов Союза.
Введение процедуры совместного принятия решений значительно укрепило позицию Парламента, предоставив право наложить «вето» на принятие проекта во втором чтении, или в ходе процедуры согласования, что автоматически вело к началу переговорного процесса. Ведение данной процедуры способствовало тому, что, члены Совета Министров и Европарламента были вынуждены перейти от противостояния по ряду вопросов к поиску совместного решения, которое удовлетворило бы оба института. Такая возможность имела большое значение для популяризации значения и роли Европейского Парламента. Подписание в 2001 г. очередного договора, посвященного модернизации структур ЕС (в Ницце), способствовало дополнительному расширению области «совместного принятия решений» в отношениях между Европейским Парламентом и Советом Министров ЕС. Теперь практика совместного принятия решений распространялась на такие сферы межгосударственного взаимодействия, как свободное движение лиц, услуг, капиталов; экономическая деятельность; правила конкуренции; вопросы предоставления убежища; иммиграционная политика.
Еще одной - важнейшей - прерогативой современного Европарламен-та является право утверждения бюджета, которое формировалось на протяжении длительного периода времени и осуществляется совместно с Советом Министров. Как Парламент, так и Совет могут, в конечном счете, отвергнуть подготовленный Еврокомиссией проект бюджета в целом, что делает эту процедуру схожей с коллизиями «совместного принятия решения». Однако в отличие от других нормативных актов, текст бюджета подписывает только Председатель Европарламента. В остальных случаях, между Парламентом и Советом происходит распределение полномочий по утверждению бюджетных расходов. Исходя из этого, в соответствии с Единым европейским актом, а позже и с Маастрихтским договором, предполагаемые траты делились на две группы: обязательные, то есть, те, которые должны быть определены в соответствии с учредительными договорами и законодательством ЕС, и необязательные. В отношении необязательных расходов Парламент наделялся правом вносить поправки, в отношении обязательных - лишь предлагать изменения. Если в течение 45 дней с момента выработки проекта бюджета Европарламент дает свое согласие, бюджет считается принятым окончательно. Однако, если он принимает поправки или предлагает внести изменения, проект бюджета возвращается Совету Министров. В случае, если Совет Министров принимает изменения и соглашается с поправками, бюджет считается окончательно утвержденным, о чем информируется Европарламент. Если же Совет вносит изменения в поправки и изменения, предложенные членами Парламента, то измененный проект направляется обратно, на рассмотрение парламентариев, которые в течение 15 дней могут отклонить изменения, предложенные Советом, и принять бюджет. При наличии веских причин, члены Европарламента уполномочены потребовать разработать новый проект бюджета. С бюджетно-финансовыми полномочиями неразрывно связано право европарламентариев утверждать отчет об исполнении бюджета, представляемый ежегодно Еврокомиссией. Соответствующее решение принимает Европейский Парламент, который может также затребовать проведение слушаний членов Комиссии по данному вопросу.
Однако, несмотря на укрепление парламентского влияния в интеграционных процессах, достижения Европарламента не всеми воспринимаются всерьез. Так, в газете ТЬе ЬшхетЪшгдег Шог1 отмечается, что во многих странах ЕС члены Европейского Парламента не известны общественным массам, в отличие от депутатов - представителей местных парламентских партий. Кроме того, многие СМИ создают заведомо отрицательный образ единой Европы, не допуская возможности серьезного обсуждения текущих проблем Союза. Вероятно, именно по этой причине многим гражданам Евросоюза неведомо и по сей день, что Европейский Парламент превратился в наднациональный демократический институт, наделенный реальной властью. Благодаря Маастрихтскому и Амстердамскому договорам, Европарламент получил право совместного принятия решений в 80% случаев принятия законодательных актов ЕС и оказался фактически наделенным теми же правами, что и Совет Министров. Пожалуй, критики Европарламента правы лишь в одном: этот институт по-прежнему не уполномочен решать вопросы налогообложения в странах ЕС. Именно по этой причине, в нынешние, кризисные времена, некоторые оппоненты называют Европарламент «ненастоящим парламентом», а его полномочия - «фикцией».
С того момента, как национальные парламенты стали применять законодательство ЕС в качестве единого и универсального, общеевропейские решения начали напрямую влиять на условия жизни в странах Евросоюза. Сторонники интеграционных процессов утверждают, что в условиях глобализации в таких областях, как защита окружающей среды, защита прав потребителей, транспортная и внутренняя политика, применение исключительно национальных законов является абсурдом. В этих условиях неоспоримым достижением Европарламента является возможность усиления законодательства в наиболее важных областях взаимодействия. В то же время, ему, как демократическому представительскому институту, необходима самая широкая поддержка населения стран Евросоюза, что, в частности, проявляется в участии граждан в выборах депутатского корпуса.
С 70-х гг. XX столетия происходит постепенное упрочение позиций и расширение полномочий Европейского Парламента. В 1979 г. состоялись первые прямые выборы его депутатов, что существенно повысило влияние и авторитет данного института. Единый европейский акт 1986 г. расширил полномочия Европарламента в законодательном процессе, закрепив так называемую процедуру сотрудничества, а Договор о Европейском Союзе превратил его в орган, имеющий право принимать законодательные решения по ряду вопросов совместно с Советом Министров. Каждая последующая реформа Учредительных договоров неуклонно расширяла законодательные полномочия Европейского парламента. В итоге он получил право принимать участие в законодательном процессе на нескольких уровнях, в зависимости от выдвигаемых Комиссией предложений, что имеет большое значение для функционирования Европейского Союза в целом. В начале XXI столетия модернизация этой представительной демократической структуры ЕС успешно продолжается.
 |
| Зал заседаний Европаламента |
Поначалу, как консультативный орган, ПАЕС стремилась повысить значение своих функций путем заключения соглашений с другими интеграционными институтами, а также посредством монополии на толкование учредительных договоров. Благодаря предпринятым усилиям, наметилось постепенное усложнение процедуры консультаций и повысилось ее качество. Однако на деле ПАЕС не могла блокировать принятие проекта решения или заставить Комиссию или Совет Министров внести в него изменения. Сложилась ситуация, при которой ПАЕС была вправе изложить свое мнение на любой стадии принятия решений, но не имела практических рычагов воздействия, если другой институт Европейских сообществ не принимал предлагаемые парламентские поправки. Отметим, что данная тенденция преобладала на протяжении трех десятилетий и распространялась на деятельность Европейского Парламента, первые прямые выборы в который состоялись в 1979 году.
Положение изменилось по итогам решения Европейского суда по делу об изоглюкозе в 1980 году. Его решением была аннулирована часть законодательства Европейских сообществ, принятого Советом Министров. Основанием для столь радикального действия оказалась невозможность для членов Европарламента высказать свое мнение по вопросу установления квоты на производство данного продукта. Суд дал ясно понять, что Совет Министров не может принимать законодательство Европейских сообществ до получения мнения европарламентариев в тех случаях, когда оно требуется в соответствии с договорной практикой. Тем самым, решение Европейского суда создало важный прецедент: оно конкретизировало участие Европейского Парламента в демократических процессах Европейских сообществ, предоставив отныне наднациональной парламентской структуре право играть более активную роль в общем законотворчестве.
Не удивительно, что структуры Европейского Союза, созданные в начале 90-х гг. XX столетия, в еще большей степени укрепили статусную роль Европейского Парламента. Амстердамский договор 1997 г. ввел новую разновидность консультаций применительно к вопросам сотрудничества в области правосудия и внутренних дел. Теперь, в соответствии с Договором, до принятия решения, Совет Министров ЕС должен запросить мнение членов Европейского Парламента. Тем не менее, договор 1997 г. предоставил Совету Министров определенную свободу действий, которая выражалась в праве на установление срока для подготовки членами Европарламента своего мнения, который, однако, не мог быть менее трех месяцев. Если Европар-ламент не мог представить своего мнения в течение установленного срока, Совету предоставлялось право принимать собственное решение. Такое решение Амстердамского договора стало весомым ограничением парламентских прав, которое позже позволяло Совету Министров ЕС отойти от требований Европейского суда по делу об изоглюкозе.
Не менее важной законодательной акцией для Европарламента является «согласительная» процедура между ним и Советом Министров при активном участии Еврокомиссии. Данная процедура появилась в результате осознания того, что Европейский Парламент мог бы использовать свои новые финансовые полномочия для того, чтобы блокировать реализацию законодательства, которое могло иметь негативные бюджетные последствия. Значимость согласительной процедуры заключается, прежде всего, в идее, которую она воплощает. В первую очередь, речь идет о возможности непосредственных переговоров между Парламентом и Советом, в ходе которых представители данных институтов могут прийти к соглашению. Однако на практике окончательное решение все-таки остается за Советом Министров.
Большое влияние на развитие законодательных полномочий Европар-ламента оказала процедура «сотрудничества». В отличие от процедуры «консультаций», «сотрудничество» предполагает наличие двух чтений проекта решения, первое из которых является аналогом прежней процедуры консультаций. Введение второго чтения позволило Парламенту влиять на позицию Совета Министров и реагировать на мнения, высказанные по проекту решения вне институтов ЕС, например, в СМИ. Однако в тексте Маастрихтского договора такая практика была заменена процедурой «совместного принятия решений», за исключением вопросов экономической и валютной политики, которые по-прежнему были подчинены процедуре «сотрудничества».
 |
| Здание Европарламента, Брюссель |
Другое изменение, затрагивающее процедуру сотрудничества, касается роли Европейской Комиссии и позиции ее членов в отношении второго чтения поправок в Парламенте. В процедуре сотрудничества важным моментом для Европарламента является получение поддержки членами Комиссии внесенных европарламентариями поправок. В случае принятия данных поправок Комиссией, они включаются в проект решения и могут быть исключены или изменены Советом Министров, только если он действует единогласно. В соответствии с процедурой совместного принятия решений Комиссия выражает свое мнение по поправкам, принятым Парламентом во втором чтении, но вне зависимости от позиции ее членов. Таким образом, если члены Совета не могут принять все парламентские поправки, важная роль отводится Согласительному комитету, в котором в ходе переговоров Совет и Парламент имеют возможность прийти к соглашению по отдельным поправкам независимо от мнения Комиссии.
Амстердамский договор ввел несколько принципиально новых моментов в процедуру «совместного принятия решений». Во-первых, появилась возможность принятия законодательного акта в первом чтении, в случае если члены Парламента не вносят поправок, либо, если Совет Министров принимает все поправки, внесенные парламентариями. Равным образом в тех случаях, когда Парламент рассматривает общую позицию Совета во втором чтении, он может проголосовать за то, чтобы был принят текст в предложенной редакции. Во-вторых, был введен «примирительный» этап между представителями Совета и Парламента, в случае, если члены Совета Министров не приняли поправки во втором чтении. Кроме того, предусматривалось, что если Парламент рассматривает общую позицию членов Совета во втором чтении, он может проголосовать за то, чтобы был принят текст в уже предложенной редакции. В целом данные изменения усилили законодательную роль Европейского Парламента в системе институтов Союза.
Еще одной - важнейшей - прерогативой современного Европарламен-та является право утверждения бюджета, которое формировалось на протяжении длительного периода времени и осуществляется совместно с Советом Министров. Как Парламент, так и Совет могут, в конечном счете, отвергнуть подготовленный Еврокомиссией проект бюджета в целом, что делает эту процедуру схожей с коллизиями «совместного принятия решения». Однако в отличие от других нормативных актов, текст бюджета подписывает только Председатель Европарламента. В остальных случаях, между Парламентом и Советом происходит распределение полномочий по утверждению бюджетных расходов. Исходя из этого, в соответствии с Единым европейским актом, а позже и с Маастрихтским договором, предполагаемые траты делились на две группы: обязательные, то есть, те, которые должны быть определены в соответствии с учредительными договорами и законодательством ЕС, и необязательные. В отношении необязательных расходов Парламент наделялся правом вносить поправки, в отношении обязательных - лишь предлагать изменения. Если в течение 45 дней с момента выработки проекта бюджета Европарламент дает свое согласие, бюджет считается принятым окончательно. Однако, если он принимает поправки или предлагает внести изменения, проект бюджета возвращается Совету Министров. В случае, если Совет Министров принимает изменения и соглашается с поправками, бюджет считается окончательно утвержденным, о чем информируется Европарламент. Если же Совет вносит изменения в поправки и изменения, предложенные членами Парламента, то измененный проект направляется обратно, на рассмотрение парламентариев, которые в течение 15 дней могут отклонить изменения, предложенные Советом, и принять бюджет. При наличии веских причин, члены Европарламента уполномочены потребовать разработать новый проект бюджета. С бюджетно-финансовыми полномочиями неразрывно связано право европарламентариев утверждать отчет об исполнении бюджета, представляемый ежегодно Еврокомиссией. Соответствующее решение принимает Европейский Парламент, который может также затребовать проведение слушаний членов Комиссии по данному вопросу.
Однако, несмотря на укрепление парламентского влияния в интеграционных процессах, достижения Европарламента не всеми воспринимаются всерьез. Так, в газете ТЬе ЬшхетЪшгдег Шог1 отмечается, что во многих странах ЕС члены Европейского Парламента не известны общественным массам, в отличие от депутатов - представителей местных парламентских партий. Кроме того, многие СМИ создают заведомо отрицательный образ единой Европы, не допуская возможности серьезного обсуждения текущих проблем Союза. Вероятно, именно по этой причине многим гражданам Евросоюза неведомо и по сей день, что Европейский Парламент превратился в наднациональный демократический институт, наделенный реальной властью. Благодаря Маастрихтскому и Амстердамскому договорам, Европарламент получил право совместного принятия решений в 80% случаев принятия законодательных актов ЕС и оказался фактически наделенным теми же правами, что и Совет Министров. Пожалуй, критики Европарламента правы лишь в одном: этот институт по-прежнему не уполномочен решать вопросы налогообложения в странах ЕС. Именно по этой причине, в нынешние, кризисные времена, некоторые оппоненты называют Европарламент «ненастоящим парламентом», а его полномочия - «фикцией».
С того момента, как национальные парламенты стали применять законодательство ЕС в качестве единого и универсального, общеевропейские решения начали напрямую влиять на условия жизни в странах Евросоюза. Сторонники интеграционных процессов утверждают, что в условиях глобализации в таких областях, как защита окружающей среды, защита прав потребителей, транспортная и внутренняя политика, применение исключительно национальных законов является абсурдом. В этих условиях неоспоримым достижением Европарламента является возможность усиления законодательства в наиболее важных областях взаимодействия. В то же время, ему, как демократическому представительскому институту, необходима самая широкая поддержка населения стран Евросоюза, что, в частности, проявляется в участии граждан в выборах депутатского корпуса.
С 70-х гг. XX столетия происходит постепенное упрочение позиций и расширение полномочий Европейского Парламента. В 1979 г. состоялись первые прямые выборы его депутатов, что существенно повысило влияние и авторитет данного института. Единый европейский акт 1986 г. расширил полномочия Европарламента в законодательном процессе, закрепив так называемую процедуру сотрудничества, а Договор о Европейском Союзе превратил его в орган, имеющий право принимать законодательные решения по ряду вопросов совместно с Советом Министров. Каждая последующая реформа Учредительных договоров неуклонно расширяла законодательные полномочия Европейского парламента. В итоге он получил право принимать участие в законодательном процессе на нескольких уровнях, в зависимости от выдвигаемых Комиссией предложений, что имеет большое значение для функционирования Европейского Союза в целом. В начале XXI столетия модернизация этой представительной демократической структуры ЕС успешно продолжается.
Комментариев нет:
Отправить комментарий