Огромное разочарование вызвало подписание закона о социальной политике 1996 г. президентом У. Клинтоном у либералов и многих сторонников Демократической партии… у тех, кто не хотел и слышать о том, что эра «большого правительства» закончилась. Для них закон о реформировании велфэра явился горькой пилюлей» . Так, на следующий день после подписания закона, одна из наиболее активных сторонников У. Клинтона, президент «Национальной организации женщин» Патриция Ирланд заявила, что ее организация «не пошевелит и пальцем, не поможет получить и пенни в помощь президента, который дополнительно 1 миллион женщин и детей сделал обездоленными бедняками» . Почти сразу после подписания закона двое высокопоставленных чиновников департамента здравоохранения и человеческих ресурсов в знак протеста подали в отставку. Один из них, Питер Эделман, принимавший участие в разработке закона на ранней стадии и в последствии разочаровавшись в нем, выступил в числе главных критиков. В статье, опубликованной через несколько месяцев в журнале «Атлантик», он назвал закон о реформировании системы государственного вспомоществования «самым худшим, что сделал У. Клинтон». По его мнению, новый закон предложил американским беднякам мрачное будущее - «будут увеличиваться страдания… будет больше голода и преступности, произойдет рост младенческой смертности, увеличится употребление наркотиков и алкоголя. Все это увеличит масштаб преступных действий против детей и женщин…».
По мнению К. Кристенсен, в результате реализации закона «многие женщины пострадают, потеряв велфэровские выплаты… все это приведет к катастрофическим результатам для них самих и их детей». Постоянно публикующийся в «Вашингтон пост» Е. Дион вторил ей в духе обычного либерального критицизма: «…угроза реформ не в том, что они заставляют людей работать, а в том что, людей принуждают покинуть велфэр без предоставления работы» . Когда У. Клинтон подписал законопроект, президент «Фонда защиты детей» Мариан Эделман раскритиковала его за совершение «самого большого предательства в отношении детей и бедняков…».
С наиболее развернутой критикой закона выступил гарвардский профессор Д. Элвуд, являвшийся ключевой фигурой в администрации по разработке планов реформирования системы государственного вспомоществования. В принятом законе, в основу которого был положен вариант, разработанный консерваторами, предоставлявший широкие права штатам, он увидел угрозу сбалансированности и стабильности: «История заполнена примерами, когда штаты идут по пути игнорирования интересов бедных семей или игнорирования интересов этнических меньшинств, регионов или типов семей. Более того, если правила в одном штате значительно отличаются от правил в другом, то это стимулирует миграцию. Намного легче заставить людей перейти с велфэра за границу штата, чем с велфэра на работу. Ресурсы и потребности также различны в различных штатах. В этой связи вызывает опасение, что некоторые штаты станут своего рода «велфэровскими магнитами», и, в ответ на большой приток людей, будут вынуждены сокращать выплаты и вводить более жесткие меры, хотя не делали бы этого в другой ситуации…» .
В либеральном журнале «Нью Рипаблик» от 4 августа 1997 г. было опубликовано несколько статей, в которых выражалось сомнение, что новый закон «поможет большинству обездоленных среди нас». В ряде выступлений и статей прогнозировалось, что американский экономический подъем вскоре закончится. Бывшие получатели социальной помощи будут уволены первыми, но уже не будет государственной поддержки, которая помогла бы смягчить ситуацию. Некоторые мэры городов предсказывали массовый социальный протест .
Бюджетный компромисс. Через несколько месяцев после принятия закона появились первые результаты, которые оказались настолько ошеломляющими, что, казалось, на них не рассчитывали и самые активные сторонники реформы. Например, уже через 9 месяцев после реализации закона, списки получателей пособий покинуло 1 млн. 200 тыс. человек . И нет ничего удивительного в том, отмечал Д. Кассе, что в своем обращении к нации 4 июля 1997 г. президент У. Клинтон говорил об успехе реформы велфэра, используя риторику, более характерную для республиканцев. В частности он заявил: «Мы пошли по пути прекращения культуры зависимости и начали возрождать ценности в сфере семьи, работы и ответственности» .
Позитивные тенденции в этой сфере продолжились. В итоге из более чем 5 млн. семей, получавших помощь и не работавших до реформы, к концу 1998 г. осталось лишь 3 млн. Явные успехи не остановили противников реформы. Часть из них продолжила критику, используя новые аргументы, а кто-то попытался и более активно помешать ее проведению. Например, в июле 1997 г. «Коалиция Нью-Йоркских церквей, синагог и различных некоммерческих организаций», заявила, что их организации не предложат рабочие места получателям велфэра, вынужденным теперь отрабатывать определенное количество часов в системе коммунального обслуживания, по той причине, что «данное обязательное требование закона способствует возрождению рабства» .
Испытывая сильное давление со стороны своих сторонников, президент У. Клинтон, использовал непростую ситуацию с принятием бюджета в 1997 г., чтобы добиться от республиканского Конгресса ряда уступок, направленных на смягчение некоторых положений закона. Безусловно, наиболее обсуждаемым пунктом было прекращение выплат бедным, пожилым иммигрантам, находящимся в стране на законном основании . Соглашение по бюджету отменило это положение, оставив ограничение только для будущих эмигрантов, что должно было способствовать существенному снижению притока в страну лиц, стремящихся получить государственную социальную помощь.
Жесткую критику со стороны губернаторов вызвала компромиссная трехмиллиардная федеральная программа «С велфэра на работу», предполагавшая дополнительную финансовую помощь мэрам крупных городов, оказавшимся не способными осуществить реформирование социальной сферы. Часть губернаторов обвинила президента в том, что он «эффективно подорвал веру в успех закона».
Критике подверглось и еще одно положение компромиссного соглашения, направленное на расширение программ профессиональной подготовки. Консерваторы заявили, что «это противоречит основной задаче по реформированию велфэра, которая требует работу, а не подготовку в обмен на правительственный чек. Но, разрешив такой инициативе состоятся, администрация создала лишь больше «дыр», возможностей для уловок, условий для повторения прошлых ошибок» .
Первые исследования результатов реформы. Когда прошла первая эйфория, связанная с успехами реформы системы государственного вспомоществования, в американских СМИ, академических кругах, все чаще и чаще стали подниматься вопросы: Покинув программу, работают ли бывшие получатели велфэра? Сколько они зарабатывают? Есть ли у них возможность профессионального роста? Изменились ли их приоритеты в сфере семейных отношений и др. На рубеже 1998/99 гг. появились первые серьезные публикации по этим проблемам, которые давали возможность представить общую картину, определить тенденции. Появились и исследования, посвященные результатам реформирования системы государственного вспомоществования в отдельно взятых регионах или штатах. Так, в мае 1998 г. Главное статистическое управление опубликовало часть своего доклада Конгрессу, что, по сути, явилось первым обобщающим документом по исследованию результатов реформы. Была изучена ситуация в 7 штатах – Индиане, Мэриленде, Оклахоме, Южной Каролине, Теннеси, Вашингтоне и Висконсине. По мнению авторов доклада, выявленные тенденции были характерны и для других регионов.
Во-первых, не подтвердились страхи многих либералов по поводу того, что люди, уйдя с велфэра, не смогут найти работу. По данным исследователей, от 63% до 87% семей имели взрослого члена семьи, который после ухода с велфэра нашел работу. В основном это была полная занятость, то есть более 32 часов в неделю. Во-вторых, отмечалась низкая заработная плата. Средние заработки в таких семьях были от 5,67 дол. до 8,09 дол. в час. Доход семьи из трех человек оказывался больше, чем если бы они не работали и получали государственную помощь, но все-таки недостаточным для того, чтобы подняться выше официальной черты бедности. В-третьих, значительно более высокий уровень доходов оказался у тех, кто после трудоустройства и ухода с велфэра продолжал получать помощь по другим социальным программам, например продовольственные талоны, «медикейд» или льготы при выплате налогов. Только пять штатов сообщили, сколько неденежной помощи приходилось на бывших получателей велфэра, и здесь среди штатов были выявлены значительные различия. В Индиане, например, только 53% бывших велфэровских семей продолжали получать помощь в оплате медицинских услуг «медикейд», менее 40% - продовольственные талоны. В то время как в Южной Каролине эти показатели составили, соответственно, 80 и 60% .
В 1998 г. в штате Мериленд ученые попытались проследить судьбу двух тысяч бывших получателей велфэровской. По данным «Балтимор Сан», исследование выявило, что «многие страхи в отношении реформы не подтвердились. Во-первых, государственной заботы не были лишены дети, чьи родители покинули списки получателей велфэра и эти люди не были вышвырнуты из программы поддержки детей, как многие боялись. Исследователи установили, что 93% бывших получателей помощи добровольно покинули списки…» .
На основании результатов исследования, проведенного «Институтом городских исследований» в 11 штатах, от 60% до 70% тех, кто перестал получать пособия, уже работали или нашли работу. От 60% до 80% работающих трудились полное время, зарабатывая от 6 до 8 дол. в час, остальные работали меньше и соответственно зарабатывали меньше .
Исследования «Центра по бюджетным и политическим приоритетам», другое название «Вашингтонский исследовательский центр» – показали, что самые бедные американские семьи из категории «во главе с матерью-одиночкой» стали жить в еще большей бедности. Согласно официальной статистике, в период между 1993 и 1995 гг. доход беднейших семей во главе с матерью одиночкой вырос на 14% или чуть более чем на 1000 дол. в год. С 1995 по 1997 г., напротив, доход этой группы упал в среднем на 7%. В эту категорию попали около 2 млн. семей или 6 млн. человек. Из них примерно у 20% доход упал значительно, еще примерно у 20% - незначительно, а у 60% - доход либо остался прежним, либо увеличился. У 20% он вырос в среднем на 7%. Интересно, что исследование, вновь проведенное через год ЦБПП, выявило тенденцию снижения доходов на 4% у самой бедной категории. В целом, исследователями делался общий вывод об относительно высоком уровне занятости среди бывших получателей социальной помощи, но при этом довольно низких заработках . В связи с этим британский журнал «Экономист» 5 июня 1999 г. отмечал, что «социальные эксперты освещают ситуацию под тем углом, который им ближе: оптимисты подчеркивают высокий уровень занятости, как доказательство того, что реформа работает, пессимисты отмечают низкий доход как фактор, наносящий вред семье и ребенку…» .
Многие исследователи, анализируя результаты реформы, приводили опыт штата Теннеси. Здесь, с учетом местных особенностей, был разработан и принят свой план, получивший название «На первом месте семья» и заменивший ПСИД. Программа потребовала от получателей социальной помощи идти работать, учиться или получать профессию и работать часть времени. Теннеси освободил почти треть получателей пособий от условий временных пятилетних ограничений и от некоторых требований, заставляющих обязательно работать и, в этом смысле, этот план был даже более гибким, чем федеральный закон. С другой стороны, в штате Теннеси ввели более жесткие ограничения на количество месяцев, когда получатель велфэра мог получать денежные выплаты. Однако каждый, имевший право на выплаты, должен был подписать так называемый «контракт о личной ответственности», очерчивающий шаги по пути достижения экономической самостоятельности. В итоге, в первые шесть месяцев реализации программы 19 тыс. жителей штата (21%) покинули велфэр. При этом никто не был лишен статуса административным путем. Чиновники из социальной службы штата Теннеси обнаружили, что простое требование придти в офис и подписать документ «о персональной ответственности» и принять участие в трудовой деятельности и образовательных программах оказывало громадное воздействие на жизнь людей, привыкших получать правительственный чек совершенно бесконтрольно. Исследование выявило, что 5800 человек попросили исключить их из списков получателей помощи в течение первого месяца. «Я не хочу, чтобы меня беспокоили» - был типичный ответ. Другие 5500 нашли работу и стали зарабатывать достаточно денег, лишившись права получать велфэровские чеки. Почти треть или отказались подписывать «контракт о персональной ответственности», или оказались неспособными следовать предъявляемым требованиям, то есть посещать курсы или искать работу. Оставшаяся часть просто покинула штат. «Из тех, кто продолжал получать денежную помощь, многие, - пишет Д. Кассе, - проявили энтузиазм в достижении независимости… В первые 6 месяцев реализации программы «На первом месте семья» 18% из этой группы нашли работу, 22% участвовали в программах профессиональной подготовки и искали работу; 19% получали образование; 6% нашли какие-то формы занятости, совмещая это с профессиональной подготовкой» . Интересно, что Законодательное собрание штата увеличило затраты на реформу велфэра на 22% по сравнению с 1994 г. Необходимо отметить, что Теннеси не являлся уникальным штатом в столь успешном реализации реформы.
Анализируя результаты реформы, эксперты обозначили две категории населения: 1) Те, кто вряд ли когда-нибудь смогут найти и выполнять работу. Это, как правило, инвалиды, не способные к обучению, люди, имеющие продолжительный опыт наркомании и алкоголизма. Они находились на ПСИД в течение многих лет и даже десятилетий. На них, как пишет Д. Кассе, «не подействует принцип «палочки и морковки». Практически каждый штат исключил эту категорию из обязательного требования трудового участия, и они продолжали получать правительственную помощь; 2) Те, кто легко покинул программы социальной помощи. Многие из них раньше работали, а большинство из них просто отказались выполнять новые требования и не стали приходить за велфэровскими чеками. Между двумя этими группами находились те, кто способен к самостоятельному существованию, но не особенно стремился к этому. Именно на работу с этой группой были направлены все основные усилия велфэровских представительств.
Говоря о реализации реформы, необходимо отметить ту роль, которую сыграла «новая изменившаяся культура велфэровских представительств». Национальное бюро статистики так описывает это изменение: «Многие велфэровские офисы сейчас являются и центрами по трудоустройству, где работники помогают обратившимся людям и бывшим получателям социальной помощи найти работу … они учат, как составлять резюме и пройти интервью; обеспечивают доступ к компьютерам, факсам, телефонам и даже помогают с одеждой. Кроме того, консультируют при выборе работы и о правильном расходовании финансовых средств, подсказывают, где есть свободные рабочие места». Более 60% бывших получателей государственной помощи в Техасе заявили, что вэлфэровское агентство «предоставило мне помощь, в которой я нуждался» .
Новым явилось и то, что, как пишут Д. Бешаров и П. Германис, лишь немногие велфэровские агентства сегодня заинтересованы в профессиональной подготовке своих клиентов. Вместо этого агентства делают акцент на немедленном трудоустройстве и получении необходимого опыта на рабочем месте. Первое с чем сталкивались посетители агентств, это два вопроса– «Вы уже искали работу? Может ли кто-то еще поддержать вас?» Многие велфэровские агентства имели список телефонных номеров, по которым претендент должен позвонить не менее 20 потенциальным работодателям, прежде чем он получит право подать заявление на получение государственной помощи. Когда им говорили об этих требованиях, многие люди просто разворачивались и уходили.
Таким образом, уже первые результаты реформ показали, что наряду с заметными успехами, проявились и противоречивые процессы, сложности, что, с другой стороны, явилось естественным процессом, происходящем при сломе старых и формировании новых структур.
Проблемы реформирования велфэра. Конечно, реформирование системы государственного социального вспомоществования не проходило гладко, оставались старые и появлялись новые проблемы. В 1999 г. «Брукингс институт» опубликовал исследование, данные которого свидетельствовали о том, что хотя «списки получателей помощи в крупнейших городах Америки может быть и уменьшаются, но это происходит намного медленнее, чем в пригородах и соседних сельских территориях». Так, за период с 1994 по 1999 гг. процент получателей социальной помощи, который приходился на 100 крупнейших американских городов вырос с 47% до 54% . Причина этого, как утверждали некоторые мэры, в том, «что в период, когда экономический спад приводит к росту бедности, маргинальные слои населения в большей степени концентрируются в городах, которые до сих пор являются менее привлекательными для инвесторов» .
Еще одна проблема - выплаты получателям велфэра в период болезни или праздников. Исследователи из ЦБПП, например, подтверждали, что большинству ставших работать получателям велфэровской помощи, не оплачивали период праздников или период болезни, и необходимо было проработать один год в фирме, что бы они попали под действие закона «Об оплате в период нахождения на больничном». Это было важным фактором, особенно если учесть, что большинство работающих получателей велфэра были одинокие матери . Следующая проблема – нередко конфликтные отношения между служащими велфэровских агентств и их клиентами, нежелание последних исполнять новые правила. Многим не нравилось то, что почти все штаты требовали от получателей государственной помощи подписания «Соглашения о самостоятельности». Это был своего рода план, описывающий, каким образом в течение определенного времени человек добьется самостоятельности.
Кроме того, большинство штатов ввели различные правила, регулирующие поведение получателей вэлфера, нежелание выполнять которые могло привести к сокращению помощи, а в 37 штатах и к полному их прекращению. По данным административных источников в 1998 г. 180 тыс. человек, покинувших велфэр, вышли из него после применения против них санкций. В некоторых штатах процент таких случаев достигал 30% . В Техасе четверть опрошенных указали, что важнейшими факторами их ухода из программы были или «недружелюбные отношения служащих велфэровских агентств», или «программа с новыми требованиями». В январе-марте 1997 г. в Южной Каролине 60% покинувших вэлфер отметили элемент конфликтности, а 13% назвали данное обстоятельство причиной ухода с велфэра. Около трети заявили, что новая государственная программа штата «хочет избавиться от людей, а не помочь им». Исследование, проведенное в 1998 г. в штате Висконсин дало те же самые результаты .
Итоги. Успех консерваторов.
Причины успеха реформы. К 1998 г. 1 млн. 920 тыс. семей покинули велфэр, 3 млн.- оставались получателями помощи . «Результаты налицо,- констатировал в 2000 г. С. Мур из «Института Катона»,- реформа велфэра является одним из величайших достижений публичной политики современности. Сегодня, по сравнению с 1994 г., только половина семей получает социальную помощь. Некоторые штаты, возглавляемые инициативными республиканскими губернаторами, добились сокращения списков получателей такой помощи более чем на 80%. И почти каждый сегодня согласится, что бывшие получатели государственной помощи влились в рабочую силу, а не опустились в еще более беспросветную нищету». Даже, по мнению либеральной «Нью-Йорк Таймс», «наиболее обстоятельные исследования новой системы показывают, что все больше и больше бывших получателей пособий среди матерей-одиночек начинают работать» .
По официальной статистике, на которую ссылались большинство исследователей, к 2002 г. списки получателей социальных пособий по стране снизились более чем на 50% , то есть наполовину по сравнению с наивысшим уровнем в 1994 г. . Задача первого этапа оказалась успешно выполненной. В 2002 г., по сравнению с 1996 г., на 4,2 млн. бедняков, включая 2,3 млн. детей, стало меньше, а уровень внебрачной рождаемости не рос уже в течение пяти лет . Важным достижением явилось и то, что три четверти одиноких матерей нашли работу. Не удивительно, что когда в 1999 г. газета «Лос Анжелес Таймс» провела опрос общественного мнения, спросив у респондентов, какие вопросы окажут наибольшее влияние на их поддержку кандидата на пост президента, избиратели ответили, что наиболее отрицательно они отнесутся к кандидату, который будет выступать против реформы системы государственного вспомоществования .
Можно выделить четыре главных фактора, которые способствовали успешной реализации реформы: экономический подъем, активное участие в реализации реформы крупного бизнеса, успешный опыт нескольких штатов еще до принятия закона, расширение федеральной помощи работающим беднякам.
Экономический подъем: Сильная экономика, и с этим согласны многие эксперты, сыграла важную роль в сокращении социальных программ. По данным Д. Бешарова, списки получателей помощи стали сокращаться еще с 1994 г., за два года до принятия закона 1996 г. С января 1993 г. экономическое развитие США находилось на подъеме. Внутренний продукт, с расчетом на душу населения, вырос на 25%, с 1994 по 2000 гг. было создано 20 млн. новых рабочих мест, был достигнут самый высокий рост занятости (на 64,3 %) за всю историю США и самый низкий с 1970 г. уровень безработицы (4,1%). Всё это привело к росту заработной платы низкооплачиваемых категорий работников. Например, если еженедельные заработки увеличились во второй четверти 1996 г. в среднем на 5,3%, то среди низкооплачиваемых рабочих заработки выросли на 7%, а для 10% самых низкооплачиваемых рабочих, рост заработной платы составил 8,5% .
Крупный бизнес: Значительную поддержку реформе социального вспомоществования оказал крупный бизнес. В мае 1997г. такими крупнейшими американскими компаниями как «Юнайтед Эйрлайнс», «ЮПС», «Бургер Кинг», «Спринт» и «Монсанто», была предложена программа «От велфэра к трудовому партнерству». К 1999 г. в ней принимало участие уже почти 10 тысяч частных компаний, взявших на себя обязательства предоставлять работу бывшим получателям государственной помощи. Только за два первых года реализации программы они трудоустроили 410 тыс. человек. Исполнительный директор программы Э. Сегал отмечал в журнале «Экономист»: «У нас нет эйфории… велфер был системой, обеспечивающей прожиточный уровень, сейчас он заменен системой профессиональной подготовки». Он выразил несогласие с утверждениями, что получатели социальной помощи обречены на пожизненное получение только минимальной заработной платы. 80% компаний, участвующих в программе «Партнерства», заявили, что средняя зарплата бывших получателей велфэра составляет 7,2 дол. в час (минимальная – 5,5 дол. в час - прим. автора). Кроме того, более чем 70% компаний оказывают поддержку таким работникам в пользовании медицинскими услугами, помогают полностью отказаться от велфэровских программ .
Интересно то, что бывшие получатели социальной помощи демонстрируют высокий уровень лояльности и послушания. С. Уинг, директор правительственных программ по трудоустройству бывших получателей велфэра в систему «Си Ви эС» (CVS) (сеть магазинов – примечание автора) подсчитал, что 55% нанятых на работу за последние два года, до сих пор продолжают работать на «Си Ви эС», хотя в целом этот показатель составил 25%. Схожая тенденция отмечалась и в других местах. Например, в «Джайэнт Фуд», сети супермаркетов на восточном побережье, 79% бывших получателей социальной помощи продолжали работать, при среднем показателе по компании в 50% .
Немаловажным фактором, способствующим успеху реформы, был опыт ряда штатов, начавших реформу еще до принятия закона 1996 г. Особенно ценен был опыт штатов Висконсин, Теннеси и Нью-Джерси. По словам Д. Кассе, «потеряв терпение от традиционного «вашингтонского ничегонеделанья», губернаторы-демократы и губернаторы-республиканцы начали вводить временные ограничения, требования трудового участия и правила, способствующие усилению ответственности в системе самих штатов» . Так, в начале 1990-х, некоторые штаты разработали различные системы наказаний и поощрений с целью заставить получателей государственной помощи отказаться от неё и заняться более продуктивной деятельностью – работой, учебой и профессиональной подготовкой. Губернатор штата Висконсин Т. Томпсон распорядился, чтобы все трудоспособные получатели государственных пособий отрабатывали их. В итоге, с 1987 по 2000 г. количество велфэровских семей в Висконсине сократилось со 100 тыс. до 10 тыс. . Исследования Р. Ректора и Э. Шермана наглядно показали как не просто, но в итоге успешно, были реализованы в этом штате две новые программы - «Самостоятельность на первом плане» и «Плата за участие». Вначале эти программы вызывали серьезную напряженность в отношении между властями штата и получателями социальной помощи. Введенные в действие в апреле 1996 г., программы требовали от получателей, чтобы они работали в частном секторе или исполняли работу в сфере коммунальной службы, посещали образовательные классы или, как минимум, участвовали в поисках работы. Несогласные с этими требованиями лишались права на получение помощи. Через 7 месяцев после начала реализации программ, количество получателей велфэровских чеков сократилось на 33% .
Те же программы, особенно после 1996 г., с учетом местных особенностей, реализовывались и в других штатах и городах. В 2002 г. более половины работников парков – это получатели велфэра, отрабатывающие свои выплаты. Несмотря на то, что «эти меры в своей основе на 100% повторяют некоторые программы рузвельтовского «нового курса», они - по словам Д. Кассе, также вызывают ярость либералов» .
Успешный опыт Висконсина, Теннеси, Нью-Джерси и других штатов, подтолкнул конгрессменов и администрацию президента к принятию закона, помог другим штатам избежать многих ошибок, серьезно повлиял на общественное мнение в пользу принятия закона.
Помощь работающим беднякам: Еще одна из важных причин успеха – заметные достижения в реализации клинтоновского обещания «сделать работу оплачиваемой». И демократический, и республиканский Конгрессы поддержали клинтоновские инициативы по существенному увеличению правительственной помощи работающим беднякам. С 1993 г. по 1999 г. она выросла с 40 до 65 млрд. дол. в год. Самые же большие затраты на ПСИД, включая расходы штатов, не превышали 30 млрд. дол. в год. Только общие затраты на предоставление налоговой субсидии выросли с 18 до 30 млрд. дол. в год. С 1,7 до 3,9 дол. в час увеличилась и надбавка получающим минимальную зарплату матерям - одиночкам с двумя детьми. Затраты на помощь по уходу за ребенком для покинувших велфэр выросли с 8 до более чем 12 млрд. дол., обеспечив помощью дополнительно еще 1 млн. детей .
Закон о реформировании системы социального вспомоществования дал штатам право расширить помощь работающим беднякам по программе «Медикейд». В результате общие затраты с 1993 г. по 1999 г. выросли с 15 до 24 млрд.дол., сделав «Медикейд» доступным еще для нескольких миллионов человек . Президент У. Клинтон смог дважды провести через республиканский Конгресс увеличение минимальной заработной платы: с 4.25 до 4.75 дол. в час в октябре 1996 г. и до 5.15 дол. – в сентябре 1997 г. . По мнению С. Мура и М. Таннера, «меры, заложенные в велфэровскую программу и на федеральном, и на местном уровнях, сделали работу в финансовом плане более выгодной, чем раньше. Если в 1980-ые гг. типичная велфэровская мама, работая полный день, могла получить дополнительную помощь в виде различных доплат максимум 3 тыс. дол. в год, то в конце 1990-х помощь достигла 9 тыс» .
Увеличение помощи работающим беднякам было главным аргументом ряда либеральных сторонников реформы, заявлявших, что успешные ее результаты – это их победа и поражение консерваторов. Например, М. Каус писал в 1996 г. в «Нью-Йорк Таймс»: «Штаты, получившие контроль над денежными потоками, превзошли даже Вашингтон в денежных затратах на программы помощи бедным».
С тем, что затраты должны служить критерием при оценке реформы, не согласился Д. Кассе. «Ошибочно думать,- пишет он,- что дебаты по велфэру - это вопрос о количестве денег, которые тратит страна. Если бы за последние тридцать лет доллары, ушедшие в программы по борьбе с бедностью, помогли бы укрепить прочность семей, создать безопасное и чистое общественное жилье, продвинуть успехи в образовании и снизить уровень внебрачной рождаемости, ни один человек не заявил бы о кризисном состоянии социальной сферы. Деньги никогда не были проблемой …Что отличает современную реформу – это то, что она заставила федеральные и местные власти воспринять идею, что велфэр напрямую связан с поведением людей… Факт в том, что в штате Теннеси увеличилась помощь работающим или стремящимся работать беднякам, но факт и в том, что власти штата сделали родителей ответственными за иммунизацию своих детей и посещение ими школ; заставили подростков-родителей оставаться в школе и жить дома или с попечителем. И все знают, что не предполагаются дополнительные выплаты матерям - одиночкам, решившим, уже находясь на велфэре, родить еще одного ребенка» . Все это, по его мнению, «означает, что правительство больше не равнодушно к тому, как получатели социальной помощи живут и воспитывают детей, и все это говорит о серьезном отходе от либерализма, который являлся определяющим в правительственной политике по отношению к бедным за последние три десятилетия» .
Большинство исследователей соглашалось, что именно эти, вышеперечисленные причины, были главными факторами успеха. Дискуссия развернулась по вопросу - в каких пропорциях и на каких этапах какая из этих причин была определяющей?
Ряд исследователей использовали эконометрические модели для подсчета «сколько процентов сокращений списков получателей пособий приходится на саму реформу, а сколько - на экономику и увеличение помощи беднякам». Модели, которые они использовали, как справедливо отмечают Д. Бешаров и П. Германис, крайне чувствительны к допущениям и изменениям, что делает их выводы неточными». Тем не менее, многие из этих исследований приходят к схожим выводам: «В начальный период -1994-1996 гг., от 40 до 50% сокращений в списках получателей пособий было вызвано экономическими факторами, в частности хорошей перспективой трудоустройства для неквалифицированных рабочих». Позднее, в период экономической экспансии, те же и другие исследования приходят к выводу, что на экономику приходится от 10 до 20% сокращений. Многие исследователи считают, что от 40 до 50% сокращения количества получателей помощи в 1994-96 гг., и от 30 до 40% в последующий период, дала политика, проводившаяся под лозунгом «За работу надо платить». Сама же велфэровская реформа привела к сокращению получателей помощи на 15-20% на начальном, и от 30 до 40% - на последующем этапе реализации. Неувеличивающийся размер ежегодных социальных выплат, по мнению ряда исследователей, способствовал сокращению списков еще от 5 до 10% .
Ряд исследователей были не согласны с утверждением, что сокращение количества получателей велфэра обусловлено экономическим ростом. Например, по мнению Р. Ректора, «с 1950 г. в США было 9 периодов экономического роста, но списки получателей пособий стали сокращаться только при одном из них – во второй половине 1990-х, то есть после принятия закона» . С этим аргументом трудно не согласиться. Ряд критиков считали, что «успех реформы явно преувеличивается политиками обеих партий». По мнению Л. Олифант из «Института Катона», все зависит от того, как определять успех. Если главная цель - заставить людей работать, то результаты впечатляющие, но если главная цель - сделать человека независимым, то здесь еще предстоит «пройти долгий путь». По ее данным, 60 % из покинувших социальные программы, продолжали получать правительственную помощь «по уходу за детьми, на лечение, на транспортные расходы» .
Гарольд Трулеар, представляющий частную исследовательскую фирму «Частно-общественные предприятия», утверждал: «Мы сделали так, что люди покинули списки получателей велфэра, но мы создали и новую группу работающих людей, которые, вследствие полной занятости, не могут уделять должного внимания своим семьям. Это означает, что мы создали новый символ бедности… нет больше “королевы велфэра”, но появилась “Бургер Кинг мама“ » .
Продолжилась критика и со стороны консерваторов. Так, Р. Ректор, отметил, что, несмотря на сокращение списков получателей социальных программ, «общие затраты на велфэр продолжают постоянно расти», составив в 1999 финансовом году 429,8 млрд.дол. .
Второй этап реформы. В 2001-м г. - начале 2002 г. между консерваторами и их оппонентами из либерального лагеря вновь развернулась широкая дискуссия о дальнейших путях реализации реформы . Консерваторы предлагали продолжать действовать в том же направлении. По мнению Р. Ректора, требование трудового участия взамен получения помощи должно быть ужесточено, и все здоровые взрослые получатели пособий должны профессионально обучаться, работать, искать работу или трудиться по благоустройству территории. Консерваторы из Исследовательского комитета Палаты представителей хотели бы, чтобы требование рабочего участия распространилось и на программы жилищной и продовольственной помощи .
Консервативные реформаторы отмечали, что главная цель реформы 1996 г.- снижение внебрачной рождаемости и стимулирование брака - была проигнорирована штатами. Так, по данным П. Фейгана, до сих пор только четыре штата, «что- то сделали в этом плане» . По словам К. О’Брайен, на каждый доллар, потраченный властями штатов в поддержку замужества, приходилась тысяча дол. на помощь одиноким родителям . А по данным Р. Ректора, на поддержку одиноких родителей сегодня тратится 150 млрд. дол. в год из федерального и местных бюджетов .
По мнению С. Мура, «при втором раунде велфэровской реформы, важно достичь двух целей - увеличить выгоду от работы и снизить выгоду от пособий. Работа является ключевым моментом» . В этой связи, считал он, необходимо поддержать работающего бедняка с помощью программы «Налоговая поддержка по получаемому доходу» (НППД). Программа обеспечивает работающие семьи прожиточным доходом с помощью государственных субсидий. «Американские налогоплательщики ненавидят велфэр,- пишет С. Мур,- но они хотят, чтобы те, кто работает 40 часов в неделю имели доход, который позволял бы им иметь все необходимое для жизни – лечение, еду, жилье и т.д.». По мнению С. Мура, идеальная социальная реформа – это та, которая уничтожит все велфэровские программы, за исключением НППД, и сэкономленные деньги направит на то, чтобы сделать НППД более щедрой. Преимущество этой программы в том, что, во-первых, получатели помощи имеют финансовую поддержку, если только работают; во-вторых, нет необходимости в большой «социальной» бюрократии. Кроме того, ее реализация повлияет на уровень внебрачной рождаемости, так как молодые девушки смогут получить финансовую независимость. Поскольку программа гарантирует необходимый доход работающим семьям, достаточный для содержания детей, она является лучшим противоядием против экспансии правительства и представляет собой истинно конструктивный и сострадающий консерватизм .
Либералы, как пишет К. О’Брайен, намеревались направить реформу в противоположном направлении. Так, конгрессмен Ч. Рангел (Нью-Йорк) выступил за прекращение практики, требующей от получателей помощи отработать в коммунальной сфере для получения велфэровских чеков. Требование 8-ми часовой отработки в месяц было ликвидировано, и администрация Дж. Буша-младшего не предприняла попыток восстановить это требование, что, по словам К. О’Брайена, крайне «тревожит консерваторов». Республиканцев также беспокоило предложение администрации дать возможность негражданам получать продовольственные талоны, что обойдется в 2,1 млрд. дол. в ближайшие 10 лет. Дж. Буш-младший предложил сократить с 10 до 5 лет период, когда они смогут начать получать такую помощь. Кроме того, было убрано требование обязательной трудовой деятельности в отношении этой категории населения .
В то время как консерваторы надеялись убедить администрацию осуществить дополнительные реформы, которые бы стимулировали важность работы и замужества, либералы всячески старались закрепить и углубить успех Ч. Рангела. Сенатор демократ из Коннектикута К. Додд предложил законопроект под названием «Ни один ребенок не останется позади», который поддержали сенаторы Кеннеди, Клинтон и Уэлстоун. Предлагалось отменить обязательное требование трудового участия и временные ограничения на получение помощи, ввести 32 дополнительных положения, которые «увеличивают ответственность Вашингтона за благополучие детей» .
Еще один законопроект под названием «Работа, возможность и ответственность в отношении детей», предложенный сенатором от штата Монтана М. Бакусом, отражал позицию либерального крыла Конгресса. Он предусматривал, что 50% получателей велфэровской помощи должны к 2005 найти работу. При этом, по словам редактора «Нэшнл Ревью» Р. Лаури, он «перенасыщен различными исключениями. Например, к 20 штатам это требование не относится, что делает его бессмысленным» . Кроме того, законопроект предлагал отменить временные ограничения на получение помощи. Эти и другие положения, по мнению республиканцев, возвратили бы ситуацию к периоду до 1996 г .
С помощью либералов-республиканцев, и в первую очередь сенаторов Олимпии Сноу и Орина Хэтч, законопроект был одобрен финансовым комитетом Сената. По мнению сенатора М. Бакуса, «законопроект будет способствовать здоровому замужеству, снизит детскую бедность и улучшит благосостояние ребенка». С такой оценкой не согласился Дж. Буш-младший, заявивший, что этот законопроект не имеет ничего общего с « укреплением брака». Президент подчеркнул: «Нам нужен законопроект, который бы стимулировал работу, стимулировал замужество, и … был хорош для налогоплательщиков». Законопроект был подвергнут жесткой критике со стороны консерваторов. По словам Р. Ректора, он «создавал 18 новых велфэровских программ и увеличивал затраты на социальные программы на 10 млрд. долларов в течение пяти лет» .
Что касается администрации Дж. Буша-младшего, то она сразу не предложила ясного и комплексного видения продолжения реформы, хотя некоторые приоритеты были озвучены. Например, Дж. Буш-младший в своей первой публичной речи после инаугурации в университете Нотр Дам, заявил, что одна из главных проблем сегодня – это распад семей. Кроме того, он подчеркнул необходимость продолжения войны с бедностью . В 2002 г. Дж. Буш не раз заявлял о том, что федеральное правительство будет всячески способствовать замужеству и снижению зависимости населения от государственных программ. Говоря о следующем этапе реформ, президент заявил: «Стабильные семьи будут являться центральной целью американской политики в области велфэра» . Важную роль администрация отводила пропаганде важности брака и стабильности в сфере семьи. Для стимулирования деятельности штатов в этом направлении была предложена программа стоимостью в 300 млн. дол. .
Хотя планы администрации не вызывали возражения у большинства политиков, в их комментариях часто звучит скептицизм. Так, Р. Хаскин из «Брукингс института» заявил: «Мы знаем, что замужество является очень важным, но мы не знаем, как его стимулировать…» .
Еще одним важным акцентом в подходах администрации Дж. Буша-младшего к этой проблеме явилась поддержка религиозных, благотворительных, частных организаций, которые, по мнению президента, должны были сыграть важнейшую роль в моральном оздоровлении общества, в значительной степени заменить государство в этой области и помочь в решении проблемы велфэра . Такой религиозный «крен», активно поддержанный социальными консерваторами, вызывал тревогу не только у либералов, но и у ряда экономических консерваторов, неоконсерваторов и либертарианцев. «Сегодня, когда решается вопрос о том, как дальше пойдет реформа,- писал либертарианец С. Мур,- важно не упустить инициативу». «Про-велфэровские демократы выдвигают аргументы на основе политически умной и беспроигрышной темы – защиты детей. Либералы предлагают новую систему социальной помощи, и это система, в отличие от старой, не для родителей, а для детишек, которые не могут нести ответственность за отказ или неспособность родителей работать».
«Сострадающим консерваторам» трудно было на это что-то возразить. Например, программа в области здравоохранения, предложенная У. Брэдли, оценивалась как минимум в 60 млрд. дол. в год. Цена, которую даже А. Гор критиковал как чрезмерную. «При этом новом велфэровском режиме,- продолжал С. Мур,- мать должна позаботиться о себе сама, но федеральное правительство полностью берет на себя все финансовые издержки, связанные с взрослением ребенка. И это может отбросить нас к тому, с чего мы начали, то есть к системе, при которой отцы просто не нужны».
По мнению консерваторов, при реализации второго этапа реформы необходимо было сделать акцент на укреплении семьи, на стимулировании брака, поскольку, по словам С. Мура, «в Америке почти нет семей с двумя родителями, которые бы нуждались в правительственной поддержке при оплате лечения, уходе за ребенком или оплате дошкольного образования» . Поэтому лучшее противодействие против бедности – полная семья. Те же программы, которые сегодня вновь предлагаются либералами, «де-факто рассчитаны для семей без отцов». По-прежнему,- считает С. Мур,- критерием успеха реформы системы вспомоществования является снижение уровня рождаемости вне брака. Если процент детей, выросших в здоровом семейном окружении, увеличится, значит реформа оказалась успешной, если нет, то цена сэкономленных средств не будет иметь никакого значения, так как трагическая социальная «цена» «государства всеобщего благоденствия», которую «платят» дети – останется».
Дебаты по приоритетам второго этапа реформы способствовали формированию основных направлений деятельности правительства Джорджа Буша-младшего – это всяческая поддержка и пропаганда замужества, расширение социальной помощи детям в духе «сострадательного консерватизма» и правительственная поддержка религиозных благотворительных организаций в их работе с получателями социальной помощи и матерями одиночками .
* * *
Необходимо подчеркнуть, что современное реформирование системы социального вспомоществования отличается от всех предшествующих попыток. В прошлом попытки реформирования не шли дальше «нового лабиринта инициатив», сохраняя суть прежней системы. Различные программы, консультации, поиски работы, забота о ребенке и субсидии на оплату проезда не имели особых результатов, если получатель знал, что, несмотря на его безрезультатные действия, он всё равно получит велфэровский чек. И большинство наиболее способных получателей пособий всегда знали как «подыграть» системе. Вот почему требования закона о трудовой деятельности и временные ограничения в обмен на получение денежной помощи, стали определяющими. Ключевым моментом реформы стало то, что она способствовала самостоятельности, устраняла велфэр как долгосрочную перспективу.
Одним из главных результатов реформы явилось изменение общественного сознания в США в отношении государственной помощи. Если до начала 1990-х гг. её получение воспринималось как неотъемлемое право гражданина, то теперь среди большинства американцев такая помощь имеет негативный имидж. Общепризнанным результатом является и сокращение списка получателей социальной помощи. Реформа, при всей противоречивости оценок, помогла многим семьям найти работу, испытать чувство независимости, самостоятельности, сформировать новые приоритеты и систему потребностей. Важным достижением явилось и то, что реформа учитывала специфику регионов, штатов, предложила широкие полномочия и права местным органам власти, что не только немало способствовало ее успеху, но также и дальнейшему развитию федерализма.
Консерваторы окончательно перехватили инициативу в сфере социального реформирования. И то, что двадцать лет назад было невозможно представить как проблему, достойную общенационального внимания, сегодня, благодаря им, стало общепринятым и актуальным в социально-политической жизни страны. Реформа, объединив под своим крылом экономические (трудовое участие) и морально-этические (брак, семья, мораль) стимулы, способствовала усилению солидарности внутри консервативного движения. И, в первую очередь, между экономическими и социальными консерваторами.
При обсуждении и реализации реформы был достигнут социальный консенсус среди большинства населения, включая крупный бизнес, штаты, элиту, и различные социальные группы населения. Довольно успешная реализация первого этапа реформы (1996-2002 гг.) позволила начать реализацию второго этапа, где приоритеты сместились с трудового участия на стимулирование брака, укрепление семьи, поддержки детей.
Такой акцент вэлферу в США был придан, прежде всего, усилиями консерваторов. Моральный аспект отличал его от сугубо социально-экономических западноевропейских вариантов «государства всеобщего благоденствия».
 |
| Реформа велфэра - стена бедности. Точка зрения демократов. |
С наиболее развернутой критикой закона выступил гарвардский профессор Д. Элвуд, являвшийся ключевой фигурой в администрации по разработке планов реформирования системы государственного вспомоществования. В принятом законе, в основу которого был положен вариант, разработанный консерваторами, предоставлявший широкие права штатам, он увидел угрозу сбалансированности и стабильности: «История заполнена примерами, когда штаты идут по пути игнорирования интересов бедных семей или игнорирования интересов этнических меньшинств, регионов или типов семей. Более того, если правила в одном штате значительно отличаются от правил в другом, то это стимулирует миграцию. Намного легче заставить людей перейти с велфэра за границу штата, чем с велфэра на работу. Ресурсы и потребности также различны в различных штатах. В этой связи вызывает опасение, что некоторые штаты станут своего рода «велфэровскими магнитами», и, в ответ на большой приток людей, будут вынуждены сокращать выплаты и вводить более жесткие меры, хотя не делали бы этого в другой ситуации…» .
В либеральном журнале «Нью Рипаблик» от 4 августа 1997 г. было опубликовано несколько статей, в которых выражалось сомнение, что новый закон «поможет большинству обездоленных среди нас». В ряде выступлений и статей прогнозировалось, что американский экономический подъем вскоре закончится. Бывшие получатели социальной помощи будут уволены первыми, но уже не будет государственной поддержки, которая помогла бы смягчить ситуацию. Некоторые мэры городов предсказывали массовый социальный протест .
Бюджетный компромисс. Через несколько месяцев после принятия закона появились первые результаты, которые оказались настолько ошеломляющими, что, казалось, на них не рассчитывали и самые активные сторонники реформы. Например, уже через 9 месяцев после реализации закона, списки получателей пособий покинуло 1 млн. 200 тыс. человек . И нет ничего удивительного в том, отмечал Д. Кассе, что в своем обращении к нации 4 июля 1997 г. президент У. Клинтон говорил об успехе реформы велфэра, используя риторику, более характерную для республиканцев. В частности он заявил: «Мы пошли по пути прекращения культуры зависимости и начали возрождать ценности в сфере семьи, работы и ответственности» .
Позитивные тенденции в этой сфере продолжились. В итоге из более чем 5 млн. семей, получавших помощь и не работавших до реформы, к концу 1998 г. осталось лишь 3 млн. Явные успехи не остановили противников реформы. Часть из них продолжила критику, используя новые аргументы, а кто-то попытался и более активно помешать ее проведению. Например, в июле 1997 г. «Коалиция Нью-Йоркских церквей, синагог и различных некоммерческих организаций», заявила, что их организации не предложат рабочие места получателям велфэра, вынужденным теперь отрабатывать определенное количество часов в системе коммунального обслуживания, по той причине, что «данное обязательное требование закона способствует возрождению рабства» .
Испытывая сильное давление со стороны своих сторонников, президент У. Клинтон, использовал непростую ситуацию с принятием бюджета в 1997 г., чтобы добиться от республиканского Конгресса ряда уступок, направленных на смягчение некоторых положений закона. Безусловно, наиболее обсуждаемым пунктом было прекращение выплат бедным, пожилым иммигрантам, находящимся в стране на законном основании . Соглашение по бюджету отменило это положение, оставив ограничение только для будущих эмигрантов, что должно было способствовать существенному снижению притока в страну лиц, стремящихся получить государственную социальную помощь.
 |
| Велфэр порождает иждивенчество, считали реаспубликанцы |
Критике подверглось и еще одно положение компромиссного соглашения, направленное на расширение программ профессиональной подготовки. Консерваторы заявили, что «это противоречит основной задаче по реформированию велфэра, которая требует работу, а не подготовку в обмен на правительственный чек. Но, разрешив такой инициативе состоятся, администрация создала лишь больше «дыр», возможностей для уловок, условий для повторения прошлых ошибок» .
Первые исследования результатов реформы. Когда прошла первая эйфория, связанная с успехами реформы системы государственного вспомоществования, в американских СМИ, академических кругах, все чаще и чаще стали подниматься вопросы: Покинув программу, работают ли бывшие получатели велфэра? Сколько они зарабатывают? Есть ли у них возможность профессионального роста? Изменились ли их приоритеты в сфере семейных отношений и др. На рубеже 1998/99 гг. появились первые серьезные публикации по этим проблемам, которые давали возможность представить общую картину, определить тенденции. Появились и исследования, посвященные результатам реформирования системы государственного вспомоществования в отдельно взятых регионах или штатах. Так, в мае 1998 г. Главное статистическое управление опубликовало часть своего доклада Конгрессу, что, по сути, явилось первым обобщающим документом по исследованию результатов реформы. Была изучена ситуация в 7 штатах – Индиане, Мэриленде, Оклахоме, Южной Каролине, Теннеси, Вашингтоне и Висконсине. По мнению авторов доклада, выявленные тенденции были характерны и для других регионов.
Во-первых, не подтвердились страхи многих либералов по поводу того, что люди, уйдя с велфэра, не смогут найти работу. По данным исследователей, от 63% до 87% семей имели взрослого члена семьи, который после ухода с велфэра нашел работу. В основном это была полная занятость, то есть более 32 часов в неделю. Во-вторых, отмечалась низкая заработная плата. Средние заработки в таких семьях были от 5,67 дол. до 8,09 дол. в час. Доход семьи из трех человек оказывался больше, чем если бы они не работали и получали государственную помощь, но все-таки недостаточным для того, чтобы подняться выше официальной черты бедности. В-третьих, значительно более высокий уровень доходов оказался у тех, кто после трудоустройства и ухода с велфэра продолжал получать помощь по другим социальным программам, например продовольственные талоны, «медикейд» или льготы при выплате налогов. Только пять штатов сообщили, сколько неденежной помощи приходилось на бывших получателей велфэра, и здесь среди штатов были выявлены значительные различия. В Индиане, например, только 53% бывших велфэровских семей продолжали получать помощь в оплате медицинских услуг «медикейд», менее 40% - продовольственные талоны. В то время как в Южной Каролине эти показатели составили, соответственно, 80 и 60% .
В 1998 г. в штате Мериленд ученые попытались проследить судьбу двух тысяч бывших получателей велфэровской. По данным «Балтимор Сан», исследование выявило, что «многие страхи в отношении реформы не подтвердились. Во-первых, государственной заботы не были лишены дети, чьи родители покинули списки получателей велфэра и эти люди не были вышвырнуты из программы поддержки детей, как многие боялись. Исследователи установили, что 93% бывших получателей помощи добровольно покинули списки…» .
На основании результатов исследования, проведенного «Институтом городских исследований» в 11 штатах, от 60% до 70% тех, кто перестал получать пособия, уже работали или нашли работу. От 60% до 80% работающих трудились полное время, зарабатывая от 6 до 8 дол. в час, остальные работали меньше и соответственно зарабатывали меньше .
Исследования «Центра по бюджетным и политическим приоритетам», другое название «Вашингтонский исследовательский центр» – показали, что самые бедные американские семьи из категории «во главе с матерью-одиночкой» стали жить в еще большей бедности. Согласно официальной статистике, в период между 1993 и 1995 гг. доход беднейших семей во главе с матерью одиночкой вырос на 14% или чуть более чем на 1000 дол. в год. С 1995 по 1997 г., напротив, доход этой группы упал в среднем на 7%. В эту категорию попали около 2 млн. семей или 6 млн. человек. Из них примерно у 20% доход упал значительно, еще примерно у 20% - незначительно, а у 60% - доход либо остался прежним, либо увеличился. У 20% он вырос в среднем на 7%. Интересно, что исследование, вновь проведенное через год ЦБПП, выявило тенденцию снижения доходов на 4% у самой бедной категории. В целом, исследователями делался общий вывод об относительно высоком уровне занятости среди бывших получателей социальной помощи, но при этом довольно низких заработках . В связи с этим британский журнал «Экономист» 5 июня 1999 г. отмечал, что «социальные эксперты освещают ситуацию под тем углом, который им ближе: оптимисты подчеркивают высокий уровень занятости, как доказательство того, что реформа работает, пессимисты отмечают низкий доход как фактор, наносящий вред семье и ребенку…» .
Многие исследователи, анализируя результаты реформы, приводили опыт штата Теннеси. Здесь, с учетом местных особенностей, был разработан и принят свой план, получивший название «На первом месте семья» и заменивший ПСИД. Программа потребовала от получателей социальной помощи идти работать, учиться или получать профессию и работать часть времени. Теннеси освободил почти треть получателей пособий от условий временных пятилетних ограничений и от некоторых требований, заставляющих обязательно работать и, в этом смысле, этот план был даже более гибким, чем федеральный закон. С другой стороны, в штате Теннеси ввели более жесткие ограничения на количество месяцев, когда получатель велфэра мог получать денежные выплаты. Однако каждый, имевший право на выплаты, должен был подписать так называемый «контракт о личной ответственности», очерчивающий шаги по пути достижения экономической самостоятельности. В итоге, в первые шесть месяцев реализации программы 19 тыс. жителей штата (21%) покинули велфэр. При этом никто не был лишен статуса административным путем. Чиновники из социальной службы штата Теннеси обнаружили, что простое требование придти в офис и подписать документ «о персональной ответственности» и принять участие в трудовой деятельности и образовательных программах оказывало громадное воздействие на жизнь людей, привыкших получать правительственный чек совершенно бесконтрольно. Исследование выявило, что 5800 человек попросили исключить их из списков получателей помощи в течение первого месяца. «Я не хочу, чтобы меня беспокоили» - был типичный ответ. Другие 5500 нашли работу и стали зарабатывать достаточно денег, лишившись права получать велфэровские чеки. Почти треть или отказались подписывать «контракт о персональной ответственности», или оказались неспособными следовать предъявляемым требованиям, то есть посещать курсы или искать работу. Оставшаяся часть просто покинула штат. «Из тех, кто продолжал получать денежную помощь, многие, - пишет Д. Кассе, - проявили энтузиазм в достижении независимости… В первые 6 месяцев реализации программы «На первом месте семья» 18% из этой группы нашли работу, 22% участвовали в программах профессиональной подготовки и искали работу; 19% получали образование; 6% нашли какие-то формы занятости, совмещая это с профессиональной подготовкой» . Интересно, что Законодательное собрание штата увеличило затраты на реформу велфэра на 22% по сравнению с 1994 г. Необходимо отметить, что Теннеси не являлся уникальным штатом в столь успешном реализации реформы.
Анализируя результаты реформы, эксперты обозначили две категории населения: 1) Те, кто вряд ли когда-нибудь смогут найти и выполнять работу. Это, как правило, инвалиды, не способные к обучению, люди, имеющие продолжительный опыт наркомании и алкоголизма. Они находились на ПСИД в течение многих лет и даже десятилетий. На них, как пишет Д. Кассе, «не подействует принцип «палочки и морковки». Практически каждый штат исключил эту категорию из обязательного требования трудового участия, и они продолжали получать правительственную помощь; 2) Те, кто легко покинул программы социальной помощи. Многие из них раньше работали, а большинство из них просто отказались выполнять новые требования и не стали приходить за велфэровскими чеками. Между двумя этими группами находились те, кто способен к самостоятельному существованию, но не особенно стремился к этому. Именно на работу с этой группой были направлены все основные усилия велфэровских представительств.
Говоря о реализации реформы, необходимо отметить ту роль, которую сыграла «новая изменившаяся культура велфэровских представительств». Национальное бюро статистики так описывает это изменение: «Многие велфэровские офисы сейчас являются и центрами по трудоустройству, где работники помогают обратившимся людям и бывшим получателям социальной помощи найти работу … они учат, как составлять резюме и пройти интервью; обеспечивают доступ к компьютерам, факсам, телефонам и даже помогают с одеждой. Кроме того, консультируют при выборе работы и о правильном расходовании финансовых средств, подсказывают, где есть свободные рабочие места». Более 60% бывших получателей государственной помощи в Техасе заявили, что вэлфэровское агентство «предоставило мне помощь, в которой я нуждался» .
Новым явилось и то, что, как пишут Д. Бешаров и П. Германис, лишь немногие велфэровские агентства сегодня заинтересованы в профессиональной подготовке своих клиентов. Вместо этого агентства делают акцент на немедленном трудоустройстве и получении необходимого опыта на рабочем месте. Первое с чем сталкивались посетители агентств, это два вопроса– «Вы уже искали работу? Может ли кто-то еще поддержать вас?» Многие велфэровские агентства имели список телефонных номеров, по которым претендент должен позвонить не менее 20 потенциальным работодателям, прежде чем он получит право подать заявление на получение государственной помощи. Когда им говорили об этих требованиях, многие люди просто разворачивались и уходили.
Таким образом, уже первые результаты реформ показали, что наряду с заметными успехами, проявились и противоречивые процессы, сложности, что, с другой стороны, явилось естественным процессом, происходящем при сломе старых и формировании новых структур.
Проблемы реформирования велфэра. Конечно, реформирование системы государственного социального вспомоществования не проходило гладко, оставались старые и появлялись новые проблемы. В 1999 г. «Брукингс институт» опубликовал исследование, данные которого свидетельствовали о том, что хотя «списки получателей помощи в крупнейших городах Америки может быть и уменьшаются, но это происходит намного медленнее, чем в пригородах и соседних сельских территориях». Так, за период с 1994 по 1999 гг. процент получателей социальной помощи, который приходился на 100 крупнейших американских городов вырос с 47% до 54% . Причина этого, как утверждали некоторые мэры, в том, «что в период, когда экономический спад приводит к росту бедности, маргинальные слои населения в большей степени концентрируются в городах, которые до сих пор являются менее привлекательными для инвесторов» .
Еще одна проблема - выплаты получателям велфэра в период болезни или праздников. Исследователи из ЦБПП, например, подтверждали, что большинству ставших работать получателям велфэровской помощи, не оплачивали период праздников или период болезни, и необходимо было проработать один год в фирме, что бы они попали под действие закона «Об оплате в период нахождения на больничном». Это было важным фактором, особенно если учесть, что большинство работающих получателей велфэра были одинокие матери . Следующая проблема – нередко конфликтные отношения между служащими велфэровских агентств и их клиентами, нежелание последних исполнять новые правила. Многим не нравилось то, что почти все штаты требовали от получателей государственной помощи подписания «Соглашения о самостоятельности». Это был своего рода план, описывающий, каким образом в течение определенного времени человек добьется самостоятельности.
Кроме того, большинство штатов ввели различные правила, регулирующие поведение получателей вэлфера, нежелание выполнять которые могло привести к сокращению помощи, а в 37 штатах и к полному их прекращению. По данным административных источников в 1998 г. 180 тыс. человек, покинувших велфэр, вышли из него после применения против них санкций. В некоторых штатах процент таких случаев достигал 30% . В Техасе четверть опрошенных указали, что важнейшими факторами их ухода из программы были или «недружелюбные отношения служащих велфэровских агентств», или «программа с новыми требованиями». В январе-марте 1997 г. в Южной Каролине 60% покинувших вэлфер отметили элемент конфликтности, а 13% назвали данное обстоятельство причиной ухода с велфэра. Около трети заявили, что новая государственная программа штата «хочет избавиться от людей, а не помочь им». Исследование, проведенное в 1998 г. в штате Висконсин дало те же самые результаты .
Итоги. Успех консерваторов.
Причины успеха реформы. К 1998 г. 1 млн. 920 тыс. семей покинули велфэр, 3 млн.- оставались получателями помощи . «Результаты налицо,- констатировал в 2000 г. С. Мур из «Института Катона»,- реформа велфэра является одним из величайших достижений публичной политики современности. Сегодня, по сравнению с 1994 г., только половина семей получает социальную помощь. Некоторые штаты, возглавляемые инициативными республиканскими губернаторами, добились сокращения списков получателей такой помощи более чем на 80%. И почти каждый сегодня согласится, что бывшие получатели государственной помощи влились в рабочую силу, а не опустились в еще более беспросветную нищету». Даже, по мнению либеральной «Нью-Йорк Таймс», «наиболее обстоятельные исследования новой системы показывают, что все больше и больше бывших получателей пособий среди матерей-одиночек начинают работать» .
По официальной статистике, на которую ссылались большинство исследователей, к 2002 г. списки получателей социальных пособий по стране снизились более чем на 50% , то есть наполовину по сравнению с наивысшим уровнем в 1994 г. . Задача первого этапа оказалась успешно выполненной. В 2002 г., по сравнению с 1996 г., на 4,2 млн. бедняков, включая 2,3 млн. детей, стало меньше, а уровень внебрачной рождаемости не рос уже в течение пяти лет . Важным достижением явилось и то, что три четверти одиноких матерей нашли работу. Не удивительно, что когда в 1999 г. газета «Лос Анжелес Таймс» провела опрос общественного мнения, спросив у респондентов, какие вопросы окажут наибольшее влияние на их поддержку кандидата на пост президента, избиратели ответили, что наиболее отрицательно они отнесутся к кандидату, который будет выступать против реформы системы государственного вспомоществования .
Можно выделить четыре главных фактора, которые способствовали успешной реализации реформы: экономический подъем, активное участие в реализации реформы крупного бизнеса, успешный опыт нескольких штатов еще до принятия закона, расширение федеральной помощи работающим беднякам.
Экономический подъем: Сильная экономика, и с этим согласны многие эксперты, сыграла важную роль в сокращении социальных программ. По данным Д. Бешарова, списки получателей помощи стали сокращаться еще с 1994 г., за два года до принятия закона 1996 г. С января 1993 г. экономическое развитие США находилось на подъеме. Внутренний продукт, с расчетом на душу населения, вырос на 25%, с 1994 по 2000 гг. было создано 20 млн. новых рабочих мест, был достигнут самый высокий рост занятости (на 64,3 %) за всю историю США и самый низкий с 1970 г. уровень безработицы (4,1%). Всё это привело к росту заработной платы низкооплачиваемых категорий работников. Например, если еженедельные заработки увеличились во второй четверти 1996 г. в среднем на 5,3%, то среди низкооплачиваемых рабочих заработки выросли на 7%, а для 10% самых низкооплачиваемых рабочих, рост заработной платы составил 8,5% .
Крупный бизнес: Значительную поддержку реформе социального вспомоществования оказал крупный бизнес. В мае 1997г. такими крупнейшими американскими компаниями как «Юнайтед Эйрлайнс», «ЮПС», «Бургер Кинг», «Спринт» и «Монсанто», была предложена программа «От велфэра к трудовому партнерству». К 1999 г. в ней принимало участие уже почти 10 тысяч частных компаний, взявших на себя обязательства предоставлять работу бывшим получателям государственной помощи. Только за два первых года реализации программы они трудоустроили 410 тыс. человек. Исполнительный директор программы Э. Сегал отмечал в журнале «Экономист»: «У нас нет эйфории… велфер был системой, обеспечивающей прожиточный уровень, сейчас он заменен системой профессиональной подготовки». Он выразил несогласие с утверждениями, что получатели социальной помощи обречены на пожизненное получение только минимальной заработной платы. 80% компаний, участвующих в программе «Партнерства», заявили, что средняя зарплата бывших получателей велфэра составляет 7,2 дол. в час (минимальная – 5,5 дол. в час - прим. автора). Кроме того, более чем 70% компаний оказывают поддержку таким работникам в пользовании медицинскими услугами, помогают полностью отказаться от велфэровских программ .
Интересно то, что бывшие получатели социальной помощи демонстрируют высокий уровень лояльности и послушания. С. Уинг, директор правительственных программ по трудоустройству бывших получателей велфэра в систему «Си Ви эС» (CVS) (сеть магазинов – примечание автора) подсчитал, что 55% нанятых на работу за последние два года, до сих пор продолжают работать на «Си Ви эС», хотя в целом этот показатель составил 25%. Схожая тенденция отмечалась и в других местах. Например, в «Джайэнт Фуд», сети супермаркетов на восточном побережье, 79% бывших получателей социальной помощи продолжали работать, при среднем показателе по компании в 50% .
Немаловажным фактором, способствующим успеху реформы, был опыт ряда штатов, начавших реформу еще до принятия закона 1996 г. Особенно ценен был опыт штатов Висконсин, Теннеси и Нью-Джерси. По словам Д. Кассе, «потеряв терпение от традиционного «вашингтонского ничегонеделанья», губернаторы-демократы и губернаторы-республиканцы начали вводить временные ограничения, требования трудового участия и правила, способствующие усилению ответственности в системе самих штатов» . Так, в начале 1990-х, некоторые штаты разработали различные системы наказаний и поощрений с целью заставить получателей государственной помощи отказаться от неё и заняться более продуктивной деятельностью – работой, учебой и профессиональной подготовкой. Губернатор штата Висконсин Т. Томпсон распорядился, чтобы все трудоспособные получатели государственных пособий отрабатывали их. В итоге, с 1987 по 2000 г. количество велфэровских семей в Висконсине сократилось со 100 тыс. до 10 тыс. . Исследования Р. Ректора и Э. Шермана наглядно показали как не просто, но в итоге успешно, были реализованы в этом штате две новые программы - «Самостоятельность на первом плане» и «Плата за участие». Вначале эти программы вызывали серьезную напряженность в отношении между властями штата и получателями социальной помощи. Введенные в действие в апреле 1996 г., программы требовали от получателей, чтобы они работали в частном секторе или исполняли работу в сфере коммунальной службы, посещали образовательные классы или, как минимум, участвовали в поисках работы. Несогласные с этими требованиями лишались права на получение помощи. Через 7 месяцев после начала реализации программ, количество получателей велфэровских чеков сократилось на 33% .
Те же программы, особенно после 1996 г., с учетом местных особенностей, реализовывались и в других штатах и городах. В 2002 г. более половины работников парков – это получатели велфэра, отрабатывающие свои выплаты. Несмотря на то, что «эти меры в своей основе на 100% повторяют некоторые программы рузвельтовского «нового курса», они - по словам Д. Кассе, также вызывают ярость либералов» .
Успешный опыт Висконсина, Теннеси, Нью-Джерси и других штатов, подтолкнул конгрессменов и администрацию президента к принятию закона, помог другим штатам избежать многих ошибок, серьезно повлиял на общественное мнение в пользу принятия закона.
Помощь работающим беднякам: Еще одна из важных причин успеха – заметные достижения в реализации клинтоновского обещания «сделать работу оплачиваемой». И демократический, и республиканский Конгрессы поддержали клинтоновские инициативы по существенному увеличению правительственной помощи работающим беднякам. С 1993 г. по 1999 г. она выросла с 40 до 65 млрд. дол. в год. Самые же большие затраты на ПСИД, включая расходы штатов, не превышали 30 млрд. дол. в год. Только общие затраты на предоставление налоговой субсидии выросли с 18 до 30 млрд. дол. в год. С 1,7 до 3,9 дол. в час увеличилась и надбавка получающим минимальную зарплату матерям - одиночкам с двумя детьми. Затраты на помощь по уходу за ребенком для покинувших велфэр выросли с 8 до более чем 12 млрд. дол., обеспечив помощью дополнительно еще 1 млн. детей .
Закон о реформировании системы социального вспомоществования дал штатам право расширить помощь работающим беднякам по программе «Медикейд». В результате общие затраты с 1993 г. по 1999 г. выросли с 15 до 24 млрд.дол., сделав «Медикейд» доступным еще для нескольких миллионов человек . Президент У. Клинтон смог дважды провести через республиканский Конгресс увеличение минимальной заработной платы: с 4.25 до 4.75 дол. в час в октябре 1996 г. и до 5.15 дол. – в сентябре 1997 г. . По мнению С. Мура и М. Таннера, «меры, заложенные в велфэровскую программу и на федеральном, и на местном уровнях, сделали работу в финансовом плане более выгодной, чем раньше. Если в 1980-ые гг. типичная велфэровская мама, работая полный день, могла получить дополнительную помощь в виде различных доплат максимум 3 тыс. дол. в год, то в конце 1990-х помощь достигла 9 тыс» .
Увеличение помощи работающим беднякам было главным аргументом ряда либеральных сторонников реформы, заявлявших, что успешные ее результаты – это их победа и поражение консерваторов. Например, М. Каус писал в 1996 г. в «Нью-Йорк Таймс»: «Штаты, получившие контроль над денежными потоками, превзошли даже Вашингтон в денежных затратах на программы помощи бедным».
С тем, что затраты должны служить критерием при оценке реформы, не согласился Д. Кассе. «Ошибочно думать,- пишет он,- что дебаты по велфэру - это вопрос о количестве денег, которые тратит страна. Если бы за последние тридцать лет доллары, ушедшие в программы по борьбе с бедностью, помогли бы укрепить прочность семей, создать безопасное и чистое общественное жилье, продвинуть успехи в образовании и снизить уровень внебрачной рождаемости, ни один человек не заявил бы о кризисном состоянии социальной сферы. Деньги никогда не были проблемой …Что отличает современную реформу – это то, что она заставила федеральные и местные власти воспринять идею, что велфэр напрямую связан с поведением людей… Факт в том, что в штате Теннеси увеличилась помощь работающим или стремящимся работать беднякам, но факт и в том, что власти штата сделали родителей ответственными за иммунизацию своих детей и посещение ими школ; заставили подростков-родителей оставаться в школе и жить дома или с попечителем. И все знают, что не предполагаются дополнительные выплаты матерям - одиночкам, решившим, уже находясь на велфэре, родить еще одного ребенка» . Все это, по его мнению, «означает, что правительство больше не равнодушно к тому, как получатели социальной помощи живут и воспитывают детей, и все это говорит о серьезном отходе от либерализма, который являлся определяющим в правительственной политике по отношению к бедным за последние три десятилетия» .
Большинство исследователей соглашалось, что именно эти, вышеперечисленные причины, были главными факторами успеха. Дискуссия развернулась по вопросу - в каких пропорциях и на каких этапах какая из этих причин была определяющей?
Ряд исследователей использовали эконометрические модели для подсчета «сколько процентов сокращений списков получателей пособий приходится на саму реформу, а сколько - на экономику и увеличение помощи беднякам». Модели, которые они использовали, как справедливо отмечают Д. Бешаров и П. Германис, крайне чувствительны к допущениям и изменениям, что делает их выводы неточными». Тем не менее, многие из этих исследований приходят к схожим выводам: «В начальный период -1994-1996 гг., от 40 до 50% сокращений в списках получателей пособий было вызвано экономическими факторами, в частности хорошей перспективой трудоустройства для неквалифицированных рабочих». Позднее, в период экономической экспансии, те же и другие исследования приходят к выводу, что на экономику приходится от 10 до 20% сокращений. Многие исследователи считают, что от 40 до 50% сокращения количества получателей помощи в 1994-96 гг., и от 30 до 40% в последующий период, дала политика, проводившаяся под лозунгом «За работу надо платить». Сама же велфэровская реформа привела к сокращению получателей помощи на 15-20% на начальном, и от 30 до 40% - на последующем этапе реализации. Неувеличивающийся размер ежегодных социальных выплат, по мнению ряда исследователей, способствовал сокращению списков еще от 5 до 10% .
Ряд исследователей были не согласны с утверждением, что сокращение количества получателей велфэра обусловлено экономическим ростом. Например, по мнению Р. Ректора, «с 1950 г. в США было 9 периодов экономического роста, но списки получателей пособий стали сокращаться только при одном из них – во второй половине 1990-х, то есть после принятия закона» . С этим аргументом трудно не согласиться. Ряд критиков считали, что «успех реформы явно преувеличивается политиками обеих партий». По мнению Л. Олифант из «Института Катона», все зависит от того, как определять успех. Если главная цель - заставить людей работать, то результаты впечатляющие, но если главная цель - сделать человека независимым, то здесь еще предстоит «пройти долгий путь». По ее данным, 60 % из покинувших социальные программы, продолжали получать правительственную помощь «по уходу за детьми, на лечение, на транспортные расходы» .
Гарольд Трулеар, представляющий частную исследовательскую фирму «Частно-общественные предприятия», утверждал: «Мы сделали так, что люди покинули списки получателей велфэра, но мы создали и новую группу работающих людей, которые, вследствие полной занятости, не могут уделять должного внимания своим семьям. Это означает, что мы создали новый символ бедности… нет больше “королевы велфэра”, но появилась “Бургер Кинг мама“ » .
Продолжилась критика и со стороны консерваторов. Так, Р. Ректор, отметил, что, несмотря на сокращение списков получателей социальных программ, «общие затраты на велфэр продолжают постоянно расти», составив в 1999 финансовом году 429,8 млрд.дол. .
Второй этап реформы. В 2001-м г. - начале 2002 г. между консерваторами и их оппонентами из либерального лагеря вновь развернулась широкая дискуссия о дальнейших путях реализации реформы . Консерваторы предлагали продолжать действовать в том же направлении. По мнению Р. Ректора, требование трудового участия взамен получения помощи должно быть ужесточено, и все здоровые взрослые получатели пособий должны профессионально обучаться, работать, искать работу или трудиться по благоустройству территории. Консерваторы из Исследовательского комитета Палаты представителей хотели бы, чтобы требование рабочего участия распространилось и на программы жилищной и продовольственной помощи .
Консервативные реформаторы отмечали, что главная цель реформы 1996 г.- снижение внебрачной рождаемости и стимулирование брака - была проигнорирована штатами. Так, по данным П. Фейгана, до сих пор только четыре штата, «что- то сделали в этом плане» . По словам К. О’Брайен, на каждый доллар, потраченный властями штатов в поддержку замужества, приходилась тысяча дол. на помощь одиноким родителям . А по данным Р. Ректора, на поддержку одиноких родителей сегодня тратится 150 млрд. дол. в год из федерального и местных бюджетов .
По мнению С. Мура, «при втором раунде велфэровской реформы, важно достичь двух целей - увеличить выгоду от работы и снизить выгоду от пособий. Работа является ключевым моментом» . В этой связи, считал он, необходимо поддержать работающего бедняка с помощью программы «Налоговая поддержка по получаемому доходу» (НППД). Программа обеспечивает работающие семьи прожиточным доходом с помощью государственных субсидий. «Американские налогоплательщики ненавидят велфэр,- пишет С. Мур,- но они хотят, чтобы те, кто работает 40 часов в неделю имели доход, который позволял бы им иметь все необходимое для жизни – лечение, еду, жилье и т.д.». По мнению С. Мура, идеальная социальная реформа – это та, которая уничтожит все велфэровские программы, за исключением НППД, и сэкономленные деньги направит на то, чтобы сделать НППД более щедрой. Преимущество этой программы в том, что, во-первых, получатели помощи имеют финансовую поддержку, если только работают; во-вторых, нет необходимости в большой «социальной» бюрократии. Кроме того, ее реализация повлияет на уровень внебрачной рождаемости, так как молодые девушки смогут получить финансовую независимость. Поскольку программа гарантирует необходимый доход работающим семьям, достаточный для содержания детей, она является лучшим противоядием против экспансии правительства и представляет собой истинно конструктивный и сострадающий консерватизм .
Либералы, как пишет К. О’Брайен, намеревались направить реформу в противоположном направлении. Так, конгрессмен Ч. Рангел (Нью-Йорк) выступил за прекращение практики, требующей от получателей помощи отработать в коммунальной сфере для получения велфэровских чеков. Требование 8-ми часовой отработки в месяц было ликвидировано, и администрация Дж. Буша-младшего не предприняла попыток восстановить это требование, что, по словам К. О’Брайена, крайне «тревожит консерваторов». Республиканцев также беспокоило предложение администрации дать возможность негражданам получать продовольственные талоны, что обойдется в 2,1 млрд. дол. в ближайшие 10 лет. Дж. Буш-младший предложил сократить с 10 до 5 лет период, когда они смогут начать получать такую помощь. Кроме того, было убрано требование обязательной трудовой деятельности в отношении этой категории населения .
В то время как консерваторы надеялись убедить администрацию осуществить дополнительные реформы, которые бы стимулировали важность работы и замужества, либералы всячески старались закрепить и углубить успех Ч. Рангела. Сенатор демократ из Коннектикута К. Додд предложил законопроект под названием «Ни один ребенок не останется позади», который поддержали сенаторы Кеннеди, Клинтон и Уэлстоун. Предлагалось отменить обязательное требование трудового участия и временные ограничения на получение помощи, ввести 32 дополнительных положения, которые «увеличивают ответственность Вашингтона за благополучие детей» .
Еще один законопроект под названием «Работа, возможность и ответственность в отношении детей», предложенный сенатором от штата Монтана М. Бакусом, отражал позицию либерального крыла Конгресса. Он предусматривал, что 50% получателей велфэровской помощи должны к 2005 найти работу. При этом, по словам редактора «Нэшнл Ревью» Р. Лаури, он «перенасыщен различными исключениями. Например, к 20 штатам это требование не относится, что делает его бессмысленным» . Кроме того, законопроект предлагал отменить временные ограничения на получение помощи. Эти и другие положения, по мнению республиканцев, возвратили бы ситуацию к периоду до 1996 г .
С помощью либералов-республиканцев, и в первую очередь сенаторов Олимпии Сноу и Орина Хэтч, законопроект был одобрен финансовым комитетом Сената. По мнению сенатора М. Бакуса, «законопроект будет способствовать здоровому замужеству, снизит детскую бедность и улучшит благосостояние ребенка». С такой оценкой не согласился Дж. Буш-младший, заявивший, что этот законопроект не имеет ничего общего с « укреплением брака». Президент подчеркнул: «Нам нужен законопроект, который бы стимулировал работу, стимулировал замужество, и … был хорош для налогоплательщиков». Законопроект был подвергнут жесткой критике со стороны консерваторов. По словам Р. Ректора, он «создавал 18 новых велфэровских программ и увеличивал затраты на социальные программы на 10 млрд. долларов в течение пяти лет» .
Что касается администрации Дж. Буша-младшего, то она сразу не предложила ясного и комплексного видения продолжения реформы, хотя некоторые приоритеты были озвучены. Например, Дж. Буш-младший в своей первой публичной речи после инаугурации в университете Нотр Дам, заявил, что одна из главных проблем сегодня – это распад семей. Кроме того, он подчеркнул необходимость продолжения войны с бедностью . В 2002 г. Дж. Буш не раз заявлял о том, что федеральное правительство будет всячески способствовать замужеству и снижению зависимости населения от государственных программ. Говоря о следующем этапе реформ, президент заявил: «Стабильные семьи будут являться центральной целью американской политики в области велфэра» . Важную роль администрация отводила пропаганде важности брака и стабильности в сфере семьи. Для стимулирования деятельности штатов в этом направлении была предложена программа стоимостью в 300 млн. дол. .
Хотя планы администрации не вызывали возражения у большинства политиков, в их комментариях часто звучит скептицизм. Так, Р. Хаскин из «Брукингс института» заявил: «Мы знаем, что замужество является очень важным, но мы не знаем, как его стимулировать…» .
Еще одним важным акцентом в подходах администрации Дж. Буша-младшего к этой проблеме явилась поддержка религиозных, благотворительных, частных организаций, которые, по мнению президента, должны были сыграть важнейшую роль в моральном оздоровлении общества, в значительной степени заменить государство в этой области и помочь в решении проблемы велфэра . Такой религиозный «крен», активно поддержанный социальными консерваторами, вызывал тревогу не только у либералов, но и у ряда экономических консерваторов, неоконсерваторов и либертарианцев. «Сегодня, когда решается вопрос о том, как дальше пойдет реформа,- писал либертарианец С. Мур,- важно не упустить инициативу». «Про-велфэровские демократы выдвигают аргументы на основе политически умной и беспроигрышной темы – защиты детей. Либералы предлагают новую систему социальной помощи, и это система, в отличие от старой, не для родителей, а для детишек, которые не могут нести ответственность за отказ или неспособность родителей работать».
«Сострадающим консерваторам» трудно было на это что-то возразить. Например, программа в области здравоохранения, предложенная У. Брэдли, оценивалась как минимум в 60 млрд. дол. в год. Цена, которую даже А. Гор критиковал как чрезмерную. «При этом новом велфэровском режиме,- продолжал С. Мур,- мать должна позаботиться о себе сама, но федеральное правительство полностью берет на себя все финансовые издержки, связанные с взрослением ребенка. И это может отбросить нас к тому, с чего мы начали, то есть к системе, при которой отцы просто не нужны».
По мнению консерваторов, при реализации второго этапа реформы необходимо было сделать акцент на укреплении семьи, на стимулировании брака, поскольку, по словам С. Мура, «в Америке почти нет семей с двумя родителями, которые бы нуждались в правительственной поддержке при оплате лечения, уходе за ребенком или оплате дошкольного образования» . Поэтому лучшее противодействие против бедности – полная семья. Те же программы, которые сегодня вновь предлагаются либералами, «де-факто рассчитаны для семей без отцов». По-прежнему,- считает С. Мур,- критерием успеха реформы системы вспомоществования является снижение уровня рождаемости вне брака. Если процент детей, выросших в здоровом семейном окружении, увеличится, значит реформа оказалась успешной, если нет, то цена сэкономленных средств не будет иметь никакого значения, так как трагическая социальная «цена» «государства всеобщего благоденствия», которую «платят» дети – останется».
Дебаты по приоритетам второго этапа реформы способствовали формированию основных направлений деятельности правительства Джорджа Буша-младшего – это всяческая поддержка и пропаганда замужества, расширение социальной помощи детям в духе «сострадательного консерватизма» и правительственная поддержка религиозных благотворительных организаций в их работе с получателями социальной помощи и матерями одиночками .
* * *
Необходимо подчеркнуть, что современное реформирование системы социального вспомоществования отличается от всех предшествующих попыток. В прошлом попытки реформирования не шли дальше «нового лабиринта инициатив», сохраняя суть прежней системы. Различные программы, консультации, поиски работы, забота о ребенке и субсидии на оплату проезда не имели особых результатов, если получатель знал, что, несмотря на его безрезультатные действия, он всё равно получит велфэровский чек. И большинство наиболее способных получателей пособий всегда знали как «подыграть» системе. Вот почему требования закона о трудовой деятельности и временные ограничения в обмен на получение денежной помощи, стали определяющими. Ключевым моментом реформы стало то, что она способствовала самостоятельности, устраняла велфэр как долгосрочную перспективу.
Одним из главных результатов реформы явилось изменение общественного сознания в США в отношении государственной помощи. Если до начала 1990-х гг. её получение воспринималось как неотъемлемое право гражданина, то теперь среди большинства американцев такая помощь имеет негативный имидж. Общепризнанным результатом является и сокращение списка получателей социальной помощи. Реформа, при всей противоречивости оценок, помогла многим семьям найти работу, испытать чувство независимости, самостоятельности, сформировать новые приоритеты и систему потребностей. Важным достижением явилось и то, что реформа учитывала специфику регионов, штатов, предложила широкие полномочия и права местным органам власти, что не только немало способствовало ее успеху, но также и дальнейшему развитию федерализма.
Консерваторы окончательно перехватили инициативу в сфере социального реформирования. И то, что двадцать лет назад было невозможно представить как проблему, достойную общенационального внимания, сегодня, благодаря им, стало общепринятым и актуальным в социально-политической жизни страны. Реформа, объединив под своим крылом экономические (трудовое участие) и морально-этические (брак, семья, мораль) стимулы, способствовала усилению солидарности внутри консервативного движения. И, в первую очередь, между экономическими и социальными консерваторами.
При обсуждении и реализации реформы был достигнут социальный консенсус среди большинства населения, включая крупный бизнес, штаты, элиту, и различные социальные группы населения. Довольно успешная реализация первого этапа реформы (1996-2002 гг.) позволила начать реализацию второго этапа, где приоритеты сместились с трудового участия на стимулирование брака, укрепление семьи, поддержки детей.
Такой акцент вэлферу в США был придан, прежде всего, усилиями консерваторов. Моральный аспект отличал его от сугубо социально-экономических западноевропейских вариантов «государства всеобщего благоденствия».
Комментариев нет:
Отправить комментарий