Одной из важнейших задач социально- политической жизни США середины 90-х гг ХХ века было реформирование велфэра - системы государственного вспомоществования (сети правительственных программ, нацеленных на оказание помощи бедным и низко-доходным категориям населения Америки).
Консерваторы длительное время выступали критиками велфэра, но именно в этот период их резкому неприятию этой системы было дано серьезное обоснование. Появилась серия исследований и публикаций, которые доказывали, что программы борьбы с бедностью лишь увеличивают бедность, создавая так называемую «велфэровскую зависимость».
Вопрос стал приоритетным для консерваторов не столько из-за увеличивающихся с каждым годом многомиллиардных затрат на реализацию этих программ, сколько из-за культурных, моральных и психологических аспектов этой проблемы. Р. Ректор, ведущий аналитик «Фонда Наследия» отмечал, что «главной чертой системы социального вспомоществования в США является то, что она способствует развитию и субсидирует поведение, направленное на саморазрушение» . Летом 1996 г. под давлением республиканцев Конгресс принял закон о реформировании системы социальных программ, а осенью 2002 г. закончилась реализация его первого этапа. В мае 2002 г. Конгресс продлил действие закона, при этом появились новые акценты и приоритеты . Осветим кратко историю вопроса.
Но, как известно, во многих случаях проблема бедности, маргинализации, роста городских трущоб только обострилась в последующие годы. Как справедливо отмечают исследователи, «эта неудача не связана с недостаточными правительственными расходами». Например, в 1993 г. федеральные и местные власти потратили 324 млрд. дол. на социальные программы для низкообеспеченных категорий американцев, «что составляло 5% роста ВВП. Для сравнения - в 1965 г., когда «Война с «бедностью» только началась, цифра соответствовала 1,5%. К середине 1990-х гг. один из каждых семи американских детей получал помощь по программе «Помощь семьям с иждивенцами-детьми». «Велфэровские чеки дяди Сэма,- пишет далее Р. Ректор,- заменяли детям отцов» .
В период между 1963 г. и 1973 г. фиксируется самый большой рост (230 %) количества получателей социальной помощи в США. Это произошло, по мнению ряда исследователей, не потому, что были серьезные социальные проблемы. «В большей степени - считают Д. Бешаров и П. Германис,- это было результатом прагматических изменений. Во-первых, облегчилась возможность для малоимущих семей получать помощь; во-вторых, велфэр перестал иметь негативный имидж» . То есть, по их мнению, произошла дестигматизация системы социального вспомоществования. В этот период велфэровские агентства всячески призывали потенциальных получателей обращаться за социальной помощью, а бюрократическая процедура была сведена к минимуму.
«Важным нововведением 1960-х годов стала программа продовольственной помощи, в первую очередь продовольственными талонами, нуждающимся американцам. Число получателей продовольственных талонов, возрастало до 1980 г., достигнув 21 млн. человек, затем стало снижаться, уменьшившись к началу ХХI в. до 18 млн. человек» .
По данным Д. Бешарова и П. Германиса, в период правления в Нью-Йорке мэра-либерала Дж. Линдсея только за 5 лет, с 1965 г. по 1970 г., количество получателей помощи утроилось. Такая же либерализация прошла по всей стране, и государственная помощь стала рассматриваться в большей степени как право гражданина, чем как просто временная помощь . В итоге, с 1965 г. по 1996 г. затраты на государственное социальное вспомоществование, с учетом инфляции, увеличились в 9 раз (в пересчете на душу населения - в 6 раз) .
После так называемой либерализации количество получателей велфэра в течение 10 лет более-менее стабилизировалось. И хотя либералы заявляли, что Р. Рейган «срезал» затраты на велфэр, «к концу его президентства абсолютные цифры социальных выплат были даже выше, чем в момент его прихода к власти» . Так, по данным Р. Ректора, к 1993 г. эти затраты с учетом инфляции увеличились на 43% по сравнению с 1980 г., когда президент Р. Рейган пришел к власти. Наиболее заметный рост затрат наблюдался в начале 1990-х гг., когда такие расходы впервые с 1930-х гг. превысили затраты на оборону .
Увеличение расходов на социальные программы многие исследователи связывают с ухудшением экономического положения. Кроме того, они выделяют и другие причины. Во-первых, это увеличение количества детей, родившихся вне брака. Например, «двое из трех детей черных американцев в середине 1990-х годов родились вне брака; по сравнению с 25% внебрачных детей в период, когда так называемая “Война с бедностью” только началась». Увеличивалось и количество незаконнорожденных детей среди белых бедняков. Так, процент старшеклассниц, родивших детей и бросивших школу, вырос на 48%. В целом, более чем 30% американских детей в середине 1990-х годов родились у матерей - одиночек . Во-вторых, это увеличение количества иммигрантов, обратившихся за социальной помощью от себя лично или от имени своих детей, родившихся в США. В-третьих – рост наркомании среди матерей и случаев инвалидности родителей .
В итоге, общие расходы на «Войну с бедностью» оказались фантастическими. С середины 1960-х до середины 1990-х гг. они составили 5,4 трлн. дол. с учетом инфляции. Это больше, чем сумма, потраченная на войну с Германией и Японией . «Заявление, что США потратит на «Войну с бедностью» 5,4 трлн. дол.,- пишет Р. Ректор,- привело бы большинство членов кабинета Л. Джонсона в шок. Предлагая «Войну с бедностью», Л. Джонсон не обещал бесконечного расширения «государства всеобщего благоденствия». Наоборот, он говорил о временных инвестициях, которые бы помогли бедным самоутвердиться, влиться в американский «мейнстрим» .
Федеральное правительство в 1995 г. накануне принятия закона по реформированию государственного вспомоществования реализовывало более 75 взаимосвязанных программ социальной поддержки. В 1993 г. общие затраты на федеральном и местном уровнях достигли рекордной цифры - 324 млрд. дол. Из них 234 млрд. (72%) пришлись на федеральные затраты и 90 млрд. (28%) на местные фонды .
При этом цифры значительно преуменьшают роль федерального правительства в области вспомоществования. Многие программы предполагали участие в них региональных властей. Чтобы люди могли получить помощь по ряду федеральных программ, необходимо было, чтобы власти штата также приняли долевое участие в этих программах. Поэтому, из 90 млрд. дол., идущих на социальные программы из местных бюджетов, 78,6 млрд. являлись вкладом штатов и местных властей в федеральные программы. Из 324 млрд. только 11,4 млрд. (3,5%) тратились на независимые программы штатов. Оставшиеся 96,5% приходились на федеральные программы или были вкладом штатов в федеральные программы.
Вэлфэровская система включала в себя несколько направлений:
1. Помощь в виде денежных доплат и выплат. Федеральное правительство оперировало 8 основными «Программами, предоставляющими денежную помощь». Многие штаты осуществляли свои программы под названием «Общая помощь». Общие затраты в 1993-1994 гг. составили 71,5 млрд. дол.
2. Продовольственная помощь. Реализовывалось 11 основных федеральных программ помощи низкодоходным категориям граждан. Затраты за 1993-1994 гг. - 36 млрд. дол.
3. «Хаузинг», или помощь в сфере жилья. Федеральное правительство осуществляло руководство 14 основными жилищными программами помощи низкодоходным категориям населения. Многие штаты имели свои программы. Помощь составила 23,8 млрд. дол.
4. Медицинская помощь. Осуществлялось 7 федеральных медицинских программ. Многие штаты имели собственные программы, так называемые «Программы общей помощи». Затраты - 155,8 млрд. дол.
5. Помощь в области оплаты электроэнергии и энергообеспечения. Федеральное правительство управляло двумя программами, помогавшими беднякам оплачивать расходы за электричество. Общие затраты - 1,6 млрд. дол.
6. Помощь в области образования. Федеральное правительство руководило 10 программами помощи в сфере образования. Оказывалась помощь беднякам, представителям национальных меньшинств и общинам, где преобладало население с низким уровнем образования. Затраты - 17,3 млрд. дол.
7. Программы в области профессиональной подготовки и переподготовки. Затраты по 9 федеральным программам составили 5,3 млрд. дол.
8. Программы в области социального обслуживания. Федеральное правительство руководило 11 программами оказания социальной помощи людям с низкими доходами, затратив 8,4 млрд. дол.
9. Программа помощи по решению общинных и городских проблем. Осуществлялось 5 федеральных программ помощи экономически неуспешным общинам и депрессивным территориям, цена программ в 1994 году составила 4,8 млрд. дол.
Убедительной основой социальной политики консерваторов в этой области стали исследования Ч. Мюррея. Особенно его известная, наделавшая много шума книга «Потерянная основа», в которой он утверждал, что бедность лишь расширилась с момента объявления Л. Джонсоном войны с бедностью, чему во многом способствовали созданные на редкость благоприятные условия получения социальной помощи . Развивая эту мысль, он высказывался за отмену выплат для матерей - одиночек, поскольку это стимулировало внебрачную рождаемость и способствовало созданию маргинальных групп не только среди черных, но и среди белых американцев . За его исследованием, появившемся в 1984 г., последовала целая серия публикаций, направленных против велфэра, возникла активная дискуссия в прессе и академических кругах. Если одни делали акцент на экономические стимулы, то другие говорили о дисфункциональности вэлфэристской субкультуры. Для кого-то главным обвинительным пунктом была правительственная политика в области социальных программ, а кто-то говорил о более общих культурных проблемах.
Аргументы Ч. Мюррея в дебатах по велфэру были настолько влиятельными и содержательными, считал Г. Норквист, президент организации «Американцы за налоговую реформу», что это позволяет сравнить его с такими интеллектуалами как Дарвин, Фрейд или Маркс. «Показанная Ч. Мюрреем связь между социальным вспомоществованием и увеличением количества незаконнорожденных детей, отмечал он, явилась очень удачным ходом, что, в свою очередь, позволило консерваторам заострить вопрос о моральных ценностях, поднять его для дискуссии и закрепить за собой» . Идя по пятам Ч. Мюррея, бывший руководитель департамента образования, а в середине 1990-х один из руководителей неоконсервативного центра «Уполномоченная Америка» У. Беннет написал бестселлер «Книга добродетелей». Это серия историй, сказок на тему морали, что перекликалось с попыткой консерваторов реморализировать общество и покончить с зависимостью от велфэра. В других публикациях У. Беннет бросил вызов устоявшемуся мнению об ответственности общества за все социальное зло. Вместо этого он предложил объединить социальную политику и моральные принципы и заявил, что правительство должно покончить с велфэром как с «бесплатным обедом».
Как уже отмечалось, в 1993 г. У. Беннетт опубликовал «Индекс ведущих культурных индикаторов». Он исследовал 19 социальных проблем, начиная с периода «войны с бедностью», включая внебрачную рождаемость, развод и преступность и привлек большой статистический материал. По его данным, за это время количество незаконнорожденных детей увеличилось на 400%, количество семей с одним родителем на 300% при значительном росте расходов на различные социальные программы. У. Беннетт рекомендовал положить в основу реформы персональную ответственность, стимулировать замужество и потребовать трудового участия от получателей социальной помощи .
Еще одна важная фигура в ряду интеллектуальных консервативных противников системы государственных программ вспомоществования – Л. Мид. В книге «Выйти за рамки устоявшихся прав: социальные обязательства гражданственности» он доказывал, что бедность существует только потому, что правительство субсидирует бедных, не заставляя их работать. Вместе с Ч. Мюрреем, он считал, что простое сокращение программ помощи недостаточно, должна быть изменена сама природа такой помощи, чтобы способные работать получатели помощи отрабатывали её: «Даже самые ‘уязвимые’ американцы нуждаются в обязанностях, также как и в правах, если они хотят выступать как равные на сцене американской жизни» .
М. Магнет связал проблему с социальной допустимостью 1960-х, когда велфэр перестал иметь негативный имидж . М. Оласки сожалел, что правительство подменило собой частную благотворительность, которая, как показывал прошлый опыт США, была более эффективна в предотвращении зависимости, чем государство . Подобные публикации сделали интеллектуально допустимой атаку на велфэр, а республиканские политики и консервативные публицисты умело использовали ключевые фразы и лозунги, возбуждая публику и указывая, что бедные делают что-то не так. Ч. Мюррей, например, предложил позволить «100 цветам расцвести», противопоставляя федеральной помощи инициативу на местном уровне и уровне штатов. Р. Рейган изобрел термин «королевы велфэра» - женщины, получающие помощь по социальным программам, ездящие на кадиллаках и тратящие государственные чеки на алкоголь и сигареты. Известный политик, неоконсерватор Д. Кемп применил термин «лестница возможностей», предложив идею о замене всех денежных выплат конкретной помощью в виде вещей, услуг и т.п.
Другая ключевая фраза, которая стала популярной среди консерваторов - «маленькие отряды», термин, введенный в оборот британским политическим мыслителем Эдмундом Берком. Гарвардский профессор, неоконсерватор Уильям Кристол, долгое время возглавлявший журнал «Уикли Стандарт», использовал эту фразу, продвигая идею о том, что добровольные небольшие союзы индивидов – это неизбежная форма заботы друг о друге в момент сложных жизненных обстоятельств .
Р. Ректор из «Фонда Наследия» способствовал тому, что с помощью подготовленных им докладов все эти исследования попали в сферу внимания республиканцев в Конгрессе. Его термин «парадокс бедности» был очень точен и емок. Ведь после того, как на программы вспомоществования было потрачено 5 трлн. дол., уровень бедности стал выше по сравнению с 1965 г. Проблема социальной системы, по мнению Р. Ректора, это так называемая «поведенческая бедность», т. е. упадок среди бедных в моральной сфере; но это не вопрос материальной бедности» .
Повествуя об историях, где главными «героями» были беременные девушки подростки, ленивые получатели государственной помощи и погрузившиеся в наркотическую зависимость городские трущобы, республиканцы таким образом пытались сформировать в сознании американцев определенный негативный образ. Например, сенатор от Миссури социальный консерватор Д. Эшкрофт во время слушаний по социальным проблемам в Конгрессе заявил, что в Чикаго выявлено шесть семей, в которых дети живут в ужаснейших условиях, сражаясь с собаками за обладание куриными костями и объедками, в то время как взрослые, проживающие в доме, получают федеральную помощь на сумму 65 тыс. дол. в год . Такие истории оказывали более эффективное воздействие на общественное мнение, чем бесконечные статистически выкладки, приводимые либералами. Голливуд (фильм «Форрест Гамп») и радио (Р. Лимбо и др.) также присоединились к антивелфэровской кампании.
По окончанию ста дней 104-го Конгресса (1995), консервативные лидеры потребовали, чтобы конгрессмены провели конференцию под лозунгом «Обещания сделаны, обещания выполнены», после чего многие положения республиканского «Контракта с Америкой» были одобрены Палатой представителей, включая два пункта, имеющих отношение к социальным программам. Центральным моментом позиции республиканцев явилась проблема внебрачной рождаемости. Именно она, по мнению республиканских критиков, стала главной причиной, порождающей бедность и другие социальные проблемы. Ч. Мюррей, например, утверждал: «Внебрачная рождаемость - единственная наиболее важная проблема в наше время. Более важная, чем преступность, наркотики, бедность и бездомность, потому что все они порождаются именно этой проблемой» . Критики государственной социальной помощи приводили доказательства, что дети, выросшие в семьях с одним родителем, имеют значительно больше шансов бросить школу, не закончив ее, употреблять наркотики и совершать преступления.
Адвокаты и сторонники системы государственного вспомоществования, как пишет С. Мур, насмехались над республиканцами, пытавшимися «отремонтировать» систему. В редакционной статье в журнале «Нэйшн» читаем: «Законопроект по велфэру разрушит американскую государственную основу. В страну придет массовая и безысходная бедность, болезни и все виды насилия». И это еще не все. «Люди будут умирать, деловая жизнь прекратится, вырастет уровень смертности среди младенцев». «Институт городских исследований» выразил озабоченность, что «миллионы детей будут влачить жалкое существование», а «Нью-Йорк Таймс» осудила законопроект как «жестокий» .
По мнению Д. Кассе, старшего директора одной из исследовательских фирм, занимающейся анализом связей между политикой и обществом, а также автора ряда статей о президенте У. Клинтоне и Демократической партии, «с самого начала разработки законопроекта противники постоянно прибегали к самой бесстыдной демагогии, небывалой даже для вашингтонских стандартов». Когда только начался первый этап выработки законопроекта в республиканском Конгрессе 1994 г. сенатор Д. П. Мойнихэн, предсказывая будущие социальные потрясения, которых «мы не знали со времен холерных эпидемий», называл законопроект «непристойным актом социальной репрессии», а сенатор Э. Кеннеди характеризовал его как «надругательство над ребенком» .
Член Палаты представителей от Джорджии, Дж. Льюис, сравнил реформаторов системы государственного вспомоществования с нацистами, цитируя М. Нимеллера: «В Германии они пришли за евреями, и я промолчал, потому что я не был евреем. Затем они пришли за членами профсоюзов, и я промолчал, потому что я не был членом профсоюза…. Прочитайте Республиканский Контракт. Они идут за вашими детьми. Они идут за бедняками. Они идут за больными, стариками и инвалидами» .
Несмотря на критику и жесткий прессинг демократов в Конгрессе, инициатива в разработке законопроекта находилась в руках консерваторов-республиканцев. Именно они формулировали основные идеи, подходы в этой сфере. Предложенная ими реформа опиралась на шесть принципов: выплаты необходимо отработать; ответственность за социальные программы должна быть переложена на плечи штатов; внебрачная рождаемость не должна финансово поддерживаться; социальная помощь должна быть временной, а не формой зависимости, эта помощь не должна выступать в виде безвозмездного вознаграждения; акцент необходимо сделать на частную благотворительность .
Консерваторы предлагали сократить большинство программ, оставив лишь 44 из них. Предполагалось оставшиеся объединить в 5 «блок-грантов» - это денежная помощь особо нуждающимся, программы помощи детям, по уходу за детьми, школьные обеды, детское питание. Пойти по пути замораживания социальных затрат на федеральном уровне. Прекратить федеральную финансовую помощи несемейным одиноким родителям в возрасте до 18 лет, тем, кто уже давно на велфэре или не работает более 5 лет. Прекратить федеральную помощь негражданам . Данные предложения были активно поддержаны губернаторами-республиканцами, например Энглером (Мичиган) и Томпсоном (Висконсин).
В итоге Палата представителей поддержала вариант, опирающийся на программу Республиканской партии – «Контракт с Америкой». Но Сенат отклонил этот вариант, выступив за более широкое толкование критериев, по которым можно было стать получателем государственной помощи. Дважды У. Клинтон накладывал вето на законопроект о реформировании велфэра, но 22 августа 1996 г., учитывая предвыборную ситуацию и широкую поддержку реформы среди избирателей, президент подписал закон, близкий по содержанию к варианту Республиканской партии, что вызвало крайнее недовольство либералов в Конгрессе.
Советник Клинтона Д. Моррис писал об этих событиях: «Я сказал ему в категорической форме, что новое вето будет стоить ему выборов… Опросы показывали, что использование вето приведет к тому, что его преимущество в 15 пунктов сменится на отставание от конкурента на 3 пункта». Политически чувствительный Клинтон подписал законопроект, сделав его законом, и легко был переизбран .
Закон 1996 г. Закон получил название «О согласовании личной ответственности и возможности трудоустройства» . Он привнес существенные изменения во множество федеральных законов и регулирующих норм. В первую очередь, закон был направлен против программы «Помощь семьям с иждивенцами детьми» (ПСИД), которая появилась еще в рузвельтовскую эпоху и вызывала наибольшее неприятие со стороны критиков велфэра. Закон заменил ПСИД новой программой под названием «Временная помощь нуждающимся семьям.
Новый закон произвел еще четыре фундаментальных изменения, что существенно отличало его от предшествующих, менее успешных, попыток реформирования этого направления социальной политики.
Во-первых, прекратили существование федеральные программы финансовой помощи на основе так называемых «минз-тестов», по которым любой человек, имевший доход меньше определенной суммы, автоматически становился получателем дополнительных денежных выплат. Отныне каждый штат сам определял претендентов на получение помощи. Во-вторых, новый закон предоставлял «блок-гранты» каждому штату, разрешая им самим осуществлять программы помощи по собственному усмотрению . Система «блок-грантов» стимулировала усилия штатов по сокращению списков получателей помощи, так как давала возможность штатам оставить у себя не потраченные деньги (суммы выплат штатам были зафиксированы на уровне 1994 г. – Прим. автора) . В-третьих, закон устанавливал пятилетний период для получения денежной помощи и двухгодичный период на получение такой помощи для неработающих, то есть получение социальной помощи перестало быть пожизненным. Женщины лишились права на дополнительную помощь в связи с рождением еще одного ребенка, если они уже находились на велфэре. В-четвертых, закон требовал от штата создать систему трудового участия от получателей велфэровской помощи. В первый год реализации реформы штаты должны были добиться вовлечения в трудовую деятельность, или, как минимум, участия в программах по профессиональной подготовке, 25% получателей велфэровской помощи и довести этот показатель до 50 % к 2002 г .
Эти изменения дополнял список исключений, квалификационных требований, альтернативных положений, действующих в специальных случаях. Являясь достаточно гибкими, они гарантировали, что положения, требующие от людей трудоустройства, будут значительно различаться с учетом особенностей штатов. Закон, например, не позволял «миллиону детей погрузиться в нищету». Власти штатов имели право часть денег из «блок-грантов» конвертировать в ваучеры для детей, после того как их родители, в связи с просрочиванием временного лимита, перестали получать помощь от государства. Даже когда временной лимит был просрочен, штаты имели право продолжать оказание помощи, но уже из собственных средств .
Существовало также немало исключений, позволявшим не работать, например, родителям младенцев. Закон также разрешал одиноким родителям работать лишь часть времени, если ребенку менее 6 лет. К тому же закон не коснулся многих других программ помощи бедным, например «Медикейд», программ помощи по оплате жилья, питания детей, программы «Продовольственные талоны» и других. Дети при продолжительном заболевании и инвалидности не теряли помощь по программе «Дополнительная помощь в доходах обеспечивающая безопасность». Закон 1996 г. также сужал определение «инвалидность» . По своей сути, он был направлен на решение двух главных взаимосвязанных задач - трудовое участие и снижение так называемой «велфэровской зависимости». Их успешная реализация, по мнению консерваторов, должна привести к изменению мотивационной структуры и системы потребностей у получателей социальной помощи, а значит и к существенному снижению уровня внебрачной рождаемости, сокращению маргинальных слоев.
По мнению Д. Кассе, летом 1996 г. «наступил конец целой эпохи; велфер, по крайней мере тот, который просуществовал в США не одно десятилетие, прекратил свое существование. Подписав закон, президент У. Клинтон фактически уничтожил 62 федеральные программы, и для оставшихся были введены временные ограничения» .
Принцип - помощь в обмен на трудоустройство - был закреплен и в законе 1998 г. «Об инвестициях в рабочую силу». Оба закона, как отмечат В.В. Согрин : «в значительное мере отразили в обществе представления о том, что социальное вспомоществование отвечает интересам паразитирующих социальных слоев, усугубляет нездоровые социальные и экономические явления, а государство должно использовать средства налогоплательщиков для вовлечения их в трудовой процесс, а не для увеличения числа иждивенцев» .
Консерваторы длительное время выступали критиками велфэра, но именно в этот период их резкому неприятию этой системы было дано серьезное обоснование. Появилась серия исследований и публикаций, которые доказывали, что программы борьбы с бедностью лишь увеличивают бедность, создавая так называемую «велфэровскую зависимость».
Вопрос стал приоритетным для консерваторов не столько из-за увеличивающихся с каждым годом многомиллиардных затрат на реализацию этих программ, сколько из-за культурных, моральных и психологических аспектов этой проблемы. Р. Ректор, ведущий аналитик «Фонда Наследия» отмечал, что «главной чертой системы социального вспомоществования в США является то, что она способствует развитию и субсидирует поведение, направленное на саморазрушение» . Летом 1996 г. под давлением республиканцев Конгресс принял закон о реформировании системы социальных программ, а осенью 2002 г. закончилась реализация его первого этапа. В мае 2002 г. Конгресс продлил действие закона, при этом появились новые акценты и приоритеты . Осветим кратко историю вопроса.
История велфэра.
По мнению большинства исследователей, первый кирпич в основание американской социальной системы был заложен еще в 1930-е годы, в период «Нового курса» Ф. Д. Рузвельта. За почти 60- летнюю историю своего существования, за исключением очень коротких периодов, список получателей помощи по различным социальным программам стремительно увеличивался. Например, с 1936 по 1994 гг. количество семей, получающих социальную помощь от государства, выросло с 147 тыс. до почти 5 млн. Динамика роста особенно усилилась, когда президентом Л. Джонсоном была объявлена «Война с бедностью».Но, как известно, во многих случаях проблема бедности, маргинализации, роста городских трущоб только обострилась в последующие годы. Как справедливо отмечают исследователи, «эта неудача не связана с недостаточными правительственными расходами». Например, в 1993 г. федеральные и местные власти потратили 324 млрд. дол. на социальные программы для низкообеспеченных категорий американцев, «что составляло 5% роста ВВП. Для сравнения - в 1965 г., когда «Война с «бедностью» только началась, цифра соответствовала 1,5%. К середине 1990-х гг. один из каждых семи американских детей получал помощь по программе «Помощь семьям с иждивенцами-детьми». «Велфэровские чеки дяди Сэма,- пишет далее Р. Ректор,- заменяли детям отцов» .
В период между 1963 г. и 1973 г. фиксируется самый большой рост (230 %) количества получателей социальной помощи в США. Это произошло, по мнению ряда исследователей, не потому, что были серьезные социальные проблемы. «В большей степени - считают Д. Бешаров и П. Германис,- это было результатом прагматических изменений. Во-первых, облегчилась возможность для малоимущих семей получать помощь; во-вторых, велфэр перестал иметь негативный имидж» . То есть, по их мнению, произошла дестигматизация системы социального вспомоществования. В этот период велфэровские агентства всячески призывали потенциальных получателей обращаться за социальной помощью, а бюрократическая процедура была сведена к минимуму.
«Важным нововведением 1960-х годов стала программа продовольственной помощи, в первую очередь продовольственными талонами, нуждающимся американцам. Число получателей продовольственных талонов, возрастало до 1980 г., достигнув 21 млн. человек, затем стало снижаться, уменьшившись к началу ХХI в. до 18 млн. человек» .
По данным Д. Бешарова и П. Германиса, в период правления в Нью-Йорке мэра-либерала Дж. Линдсея только за 5 лет, с 1965 г. по 1970 г., количество получателей помощи утроилось. Такая же либерализация прошла по всей стране, и государственная помощь стала рассматриваться в большей степени как право гражданина, чем как просто временная помощь . В итоге, с 1965 г. по 1996 г. затраты на государственное социальное вспомоществование, с учетом инфляции, увеличились в 9 раз (в пересчете на душу населения - в 6 раз) .
После так называемой либерализации количество получателей велфэра в течение 10 лет более-менее стабилизировалось. И хотя либералы заявляли, что Р. Рейган «срезал» затраты на велфэр, «к концу его президентства абсолютные цифры социальных выплат были даже выше, чем в момент его прихода к власти» . Так, по данным Р. Ректора, к 1993 г. эти затраты с учетом инфляции увеличились на 43% по сравнению с 1980 г., когда президент Р. Рейган пришел к власти. Наиболее заметный рост затрат наблюдался в начале 1990-х гг., когда такие расходы впервые с 1930-х гг. превысили затраты на оборону .
 |
| Около 100 млн. чел. в США сегодня получают различную помощь от государства |
В итоге, общие расходы на «Войну с бедностью» оказались фантастическими. С середины 1960-х до середины 1990-х гг. они составили 5,4 трлн. дол. с учетом инфляции. Это больше, чем сумма, потраченная на войну с Германией и Японией . «Заявление, что США потратит на «Войну с бедностью» 5,4 трлн. дол.,- пишет Р. Ректор,- привело бы большинство членов кабинета Л. Джонсона в шок. Предлагая «Войну с бедностью», Л. Джонсон не обещал бесконечного расширения «государства всеобщего благоденствия». Наоборот, он говорил о временных инвестициях, которые бы помогли бедным самоутвердиться, влиться в американский «мейнстрим» .
Федеральное правительство в 1995 г. накануне принятия закона по реформированию государственного вспомоществования реализовывало более 75 взаимосвязанных программ социальной поддержки. В 1993 г. общие затраты на федеральном и местном уровнях достигли рекордной цифры - 324 млрд. дол. Из них 234 млрд. (72%) пришлись на федеральные затраты и 90 млрд. (28%) на местные фонды .
При этом цифры значительно преуменьшают роль федерального правительства в области вспомоществования. Многие программы предполагали участие в них региональных властей. Чтобы люди могли получить помощь по ряду федеральных программ, необходимо было, чтобы власти штата также приняли долевое участие в этих программах. Поэтому, из 90 млрд. дол., идущих на социальные программы из местных бюджетов, 78,6 млрд. являлись вкладом штатов и местных властей в федеральные программы. Из 324 млрд. только 11,4 млрд. (3,5%) тратились на независимые программы штатов. Оставшиеся 96,5% приходились на федеральные программы или были вкладом штатов в федеральные программы.
Вэлфэровская система включала в себя несколько направлений:
1. Помощь в виде денежных доплат и выплат. Федеральное правительство оперировало 8 основными «Программами, предоставляющими денежную помощь». Многие штаты осуществляли свои программы под названием «Общая помощь». Общие затраты в 1993-1994 гг. составили 71,5 млрд. дол.
2. Продовольственная помощь. Реализовывалось 11 основных федеральных программ помощи низкодоходным категориям граждан. Затраты за 1993-1994 гг. - 36 млрд. дол.
3. «Хаузинг», или помощь в сфере жилья. Федеральное правительство осуществляло руководство 14 основными жилищными программами помощи низкодоходным категориям населения. Многие штаты имели свои программы. Помощь составила 23,8 млрд. дол.
4. Медицинская помощь. Осуществлялось 7 федеральных медицинских программ. Многие штаты имели собственные программы, так называемые «Программы общей помощи». Затраты - 155,8 млрд. дол.
5. Помощь в области оплаты электроэнергии и энергообеспечения. Федеральное правительство управляло двумя программами, помогавшими беднякам оплачивать расходы за электричество. Общие затраты - 1,6 млрд. дол.
6. Помощь в области образования. Федеральное правительство руководило 10 программами помощи в сфере образования. Оказывалась помощь беднякам, представителям национальных меньшинств и общинам, где преобладало население с низким уровнем образования. Затраты - 17,3 млрд. дол.
7. Программы в области профессиональной подготовки и переподготовки. Затраты по 9 федеральным программам составили 5,3 млрд. дол.
8. Программы в области социального обслуживания. Федеральное правительство руководило 11 программами оказания социальной помощи людям с низкими доходами, затратив 8,4 млрд. дол.
9. Программа помощи по решению общинных и городских проблем. Осуществлялось 5 федеральных программ помощи экономически неуспешным общинам и депрессивным территориям, цена программ в 1994 году составила 4,8 млрд. дол.
 |
| 14,8 % ВВП США тратится на борьбу с бедностью, не самый высокий показатель в мире |
Критика велфэра.
Количество противников системы социальной помощи среди американцев возрастало. Одно из основных возражений, нашедшее широкую поддержку, было озвучено известным исследователем из «Института Катона» С. Муром: «Почти три десятилетия существования велфэра подтвердили то, что любой психолог, занимающийся поведенческими проблемами, мог бы предсказать с самого начала - если вы платите незамужним девушкам - подросткам за то, что они имеют детей, они будут иметь детей. Если вы скажете, что велфэровский чек- это адекватная замена зарплате, которую приносит отец, то отцы не будут востребованы и только лишь некоторые из них останутся рядом. И если вы скажете людям, что чеки, которые поддерживают их, будут приходить до тех пор, пока кто-нибудь из семьи не начнет работать и приносить доход, не один в семье не будет работать» . Более того, хотя система социальных программ всегда подавалась общественности как «временная» помощь нуждающимся, к концу 1980-х годов средний получатель помощи оставался в списках 12 лет.Убедительной основой социальной политики консерваторов в этой области стали исследования Ч. Мюррея. Особенно его известная, наделавшая много шума книга «Потерянная основа», в которой он утверждал, что бедность лишь расширилась с момента объявления Л. Джонсоном войны с бедностью, чему во многом способствовали созданные на редкость благоприятные условия получения социальной помощи . Развивая эту мысль, он высказывался за отмену выплат для матерей - одиночек, поскольку это стимулировало внебрачную рождаемость и способствовало созданию маргинальных групп не только среди черных, но и среди белых американцев . За его исследованием, появившемся в 1984 г., последовала целая серия публикаций, направленных против велфэра, возникла активная дискуссия в прессе и академических кругах. Если одни делали акцент на экономические стимулы, то другие говорили о дисфункциональности вэлфэристской субкультуры. Для кого-то главным обвинительным пунктом была правительственная политика в области социальных программ, а кто-то говорил о более общих культурных проблемах.
Аргументы Ч. Мюррея в дебатах по велфэру были настолько влиятельными и содержательными, считал Г. Норквист, президент организации «Американцы за налоговую реформу», что это позволяет сравнить его с такими интеллектуалами как Дарвин, Фрейд или Маркс. «Показанная Ч. Мюрреем связь между социальным вспомоществованием и увеличением количества незаконнорожденных детей, отмечал он, явилась очень удачным ходом, что, в свою очередь, позволило консерваторам заострить вопрос о моральных ценностях, поднять его для дискуссии и закрепить за собой» . Идя по пятам Ч. Мюррея, бывший руководитель департамента образования, а в середине 1990-х один из руководителей неоконсервативного центра «Уполномоченная Америка» У. Беннет написал бестселлер «Книга добродетелей». Это серия историй, сказок на тему морали, что перекликалось с попыткой консерваторов реморализировать общество и покончить с зависимостью от велфэра. В других публикациях У. Беннет бросил вызов устоявшемуся мнению об ответственности общества за все социальное зло. Вместо этого он предложил объединить социальную политику и моральные принципы и заявил, что правительство должно покончить с велфэром как с «бесплатным обедом».
Как уже отмечалось, в 1993 г. У. Беннетт опубликовал «Индекс ведущих культурных индикаторов». Он исследовал 19 социальных проблем, начиная с периода «войны с бедностью», включая внебрачную рождаемость, развод и преступность и привлек большой статистический материал. По его данным, за это время количество незаконнорожденных детей увеличилось на 400%, количество семей с одним родителем на 300% при значительном росте расходов на различные социальные программы. У. Беннетт рекомендовал положить в основу реформы персональную ответственность, стимулировать замужество и потребовать трудового участия от получателей социальной помощи .
Еще одна важная фигура в ряду интеллектуальных консервативных противников системы государственных программ вспомоществования – Л. Мид. В книге «Выйти за рамки устоявшихся прав: социальные обязательства гражданственности» он доказывал, что бедность существует только потому, что правительство субсидирует бедных, не заставляя их работать. Вместе с Ч. Мюрреем, он считал, что простое сокращение программ помощи недостаточно, должна быть изменена сама природа такой помощи, чтобы способные работать получатели помощи отрабатывали её: «Даже самые ‘уязвимые’ американцы нуждаются в обязанностях, также как и в правах, если они хотят выступать как равные на сцене американской жизни» .
М. Магнет связал проблему с социальной допустимостью 1960-х, когда велфэр перестал иметь негативный имидж . М. Оласки сожалел, что правительство подменило собой частную благотворительность, которая, как показывал прошлый опыт США, была более эффективна в предотвращении зависимости, чем государство . Подобные публикации сделали интеллектуально допустимой атаку на велфэр, а республиканские политики и консервативные публицисты умело использовали ключевые фразы и лозунги, возбуждая публику и указывая, что бедные делают что-то не так. Ч. Мюррей, например, предложил позволить «100 цветам расцвести», противопоставляя федеральной помощи инициативу на местном уровне и уровне штатов. Р. Рейган изобрел термин «королевы велфэра» - женщины, получающие помощь по социальным программам, ездящие на кадиллаках и тратящие государственные чеки на алкоголь и сигареты. Известный политик, неоконсерватор Д. Кемп применил термин «лестница возможностей», предложив идею о замене всех денежных выплат конкретной помощью в виде вещей, услуг и т.п.
 |
| Расходы на оборону в США с 1950-х гг. неуклонно снижаются, а на социальную политику - растут. |
Р. Ректор из «Фонда Наследия» способствовал тому, что с помощью подготовленных им докладов все эти исследования попали в сферу внимания республиканцев в Конгрессе. Его термин «парадокс бедности» был очень точен и емок. Ведь после того, как на программы вспомоществования было потрачено 5 трлн. дол., уровень бедности стал выше по сравнению с 1965 г. Проблема социальной системы, по мнению Р. Ректора, это так называемая «поведенческая бедность», т. е. упадок среди бедных в моральной сфере; но это не вопрос материальной бедности» .
Повествуя об историях, где главными «героями» были беременные девушки подростки, ленивые получатели государственной помощи и погрузившиеся в наркотическую зависимость городские трущобы, республиканцы таким образом пытались сформировать в сознании американцев определенный негативный образ. Например, сенатор от Миссури социальный консерватор Д. Эшкрофт во время слушаний по социальным проблемам в Конгрессе заявил, что в Чикаго выявлено шесть семей, в которых дети живут в ужаснейших условиях, сражаясь с собаками за обладание куриными костями и объедками, в то время как взрослые, проживающие в доме, получают федеральную помощь на сумму 65 тыс. дол. в год . Такие истории оказывали более эффективное воздействие на общественное мнение, чем бесконечные статистически выкладки, приводимые либералами. Голливуд (фильм «Форрест Гамп») и радио (Р. Лимбо и др.) также присоединились к антивелфэровской кампании.
По окончанию ста дней 104-го Конгресса (1995), консервативные лидеры потребовали, чтобы конгрессмены провели конференцию под лозунгом «Обещания сделаны, обещания выполнены», после чего многие положения республиканского «Контракта с Америкой» были одобрены Палатой представителей, включая два пункта, имеющих отношение к социальным программам. Центральным моментом позиции республиканцев явилась проблема внебрачной рождаемости. Именно она, по мнению республиканских критиков, стала главной причиной, порождающей бедность и другие социальные проблемы. Ч. Мюррей, например, утверждал: «Внебрачная рождаемость - единственная наиболее важная проблема в наше время. Более важная, чем преступность, наркотики, бедность и бездомность, потому что все они порождаются именно этой проблемой» . Критики государственной социальной помощи приводили доказательства, что дети, выросшие в семьях с одним родителем, имеют значительно больше шансов бросить школу, не закончив ее, употреблять наркотики и совершать преступления.
Адвокаты и сторонники системы государственного вспомоществования, как пишет С. Мур, насмехались над республиканцами, пытавшимися «отремонтировать» систему. В редакционной статье в журнале «Нэйшн» читаем: «Законопроект по велфэру разрушит американскую государственную основу. В страну придет массовая и безысходная бедность, болезни и все виды насилия». И это еще не все. «Люди будут умирать, деловая жизнь прекратится, вырастет уровень смертности среди младенцев». «Институт городских исследований» выразил озабоченность, что «миллионы детей будут влачить жалкое существование», а «Нью-Йорк Таймс» осудила законопроект как «жестокий» .
По мнению Д. Кассе, старшего директора одной из исследовательских фирм, занимающейся анализом связей между политикой и обществом, а также автора ряда статей о президенте У. Клинтоне и Демократической партии, «с самого начала разработки законопроекта противники постоянно прибегали к самой бесстыдной демагогии, небывалой даже для вашингтонских стандартов». Когда только начался первый этап выработки законопроекта в республиканском Конгрессе 1994 г. сенатор Д. П. Мойнихэн, предсказывая будущие социальные потрясения, которых «мы не знали со времен холерных эпидемий», называл законопроект «непристойным актом социальной репрессии», а сенатор Э. Кеннеди характеризовал его как «надругательство над ребенком» .
Член Палаты представителей от Джорджии, Дж. Льюис, сравнил реформаторов системы государственного вспомоществования с нацистами, цитируя М. Нимеллера: «В Германии они пришли за евреями, и я промолчал, потому что я не был евреем. Затем они пришли за членами профсоюзов, и я промолчал, потому что я не был членом профсоюза…. Прочитайте Республиканский Контракт. Они идут за вашими детьми. Они идут за бедняками. Они идут за больными, стариками и инвалидами» .
Несмотря на критику и жесткий прессинг демократов в Конгрессе, инициатива в разработке законопроекта находилась в руках консерваторов-республиканцев. Именно они формулировали основные идеи, подходы в этой сфере. Предложенная ими реформа опиралась на шесть принципов: выплаты необходимо отработать; ответственность за социальные программы должна быть переложена на плечи штатов; внебрачная рождаемость не должна финансово поддерживаться; социальная помощь должна быть временной, а не формой зависимости, эта помощь не должна выступать в виде безвозмездного вознаграждения; акцент необходимо сделать на частную благотворительность .
Консерваторы предлагали сократить большинство программ, оставив лишь 44 из них. Предполагалось оставшиеся объединить в 5 «блок-грантов» - это денежная помощь особо нуждающимся, программы помощи детям, по уходу за детьми, школьные обеды, детское питание. Пойти по пути замораживания социальных затрат на федеральном уровне. Прекратить федеральную финансовую помощи несемейным одиноким родителям в возрасте до 18 лет, тем, кто уже давно на велфэре или не работает более 5 лет. Прекратить федеральную помощь негражданам . Данные предложения были активно поддержаны губернаторами-республиканцами, например Энглером (Мичиган) и Томпсоном (Висконсин).
В итоге Палата представителей поддержала вариант, опирающийся на программу Республиканской партии – «Контракт с Америкой». Но Сенат отклонил этот вариант, выступив за более широкое толкование критериев, по которым можно было стать получателем государственной помощи. Дважды У. Клинтон накладывал вето на законопроект о реформировании велфэра, но 22 августа 1996 г., учитывая предвыборную ситуацию и широкую поддержку реформы среди избирателей, президент подписал закон, близкий по содержанию к варианту Республиканской партии, что вызвало крайнее недовольство либералов в Конгрессе.
Советник Клинтона Д. Моррис писал об этих событиях: «Я сказал ему в категорической форме, что новое вето будет стоить ему выборов… Опросы показывали, что использование вето приведет к тому, что его преимущество в 15 пунктов сменится на отставание от конкурента на 3 пункта». Политически чувствительный Клинтон подписал законопроект, сделав его законом, и легко был переизбран .
Закон 1996 г. Закон получил название «О согласовании личной ответственности и возможности трудоустройства» . Он привнес существенные изменения во множество федеральных законов и регулирующих норм. В первую очередь, закон был направлен против программы «Помощь семьям с иждивенцами детьми» (ПСИД), которая появилась еще в рузвельтовскую эпоху и вызывала наибольшее неприятие со стороны критиков велфэра. Закон заменил ПСИД новой программой под названием «Временная помощь нуждающимся семьям.
 |
| Расходы на социальную политику в США росли очень быстро |
Во-первых, прекратили существование федеральные программы финансовой помощи на основе так называемых «минз-тестов», по которым любой человек, имевший доход меньше определенной суммы, автоматически становился получателем дополнительных денежных выплат. Отныне каждый штат сам определял претендентов на получение помощи. Во-вторых, новый закон предоставлял «блок-гранты» каждому штату, разрешая им самим осуществлять программы помощи по собственному усмотрению . Система «блок-грантов» стимулировала усилия штатов по сокращению списков получателей помощи, так как давала возможность штатам оставить у себя не потраченные деньги (суммы выплат штатам были зафиксированы на уровне 1994 г. – Прим. автора) . В-третьих, закон устанавливал пятилетний период для получения денежной помощи и двухгодичный период на получение такой помощи для неработающих, то есть получение социальной помощи перестало быть пожизненным. Женщины лишились права на дополнительную помощь в связи с рождением еще одного ребенка, если они уже находились на велфэре. В-четвертых, закон требовал от штата создать систему трудового участия от получателей велфэровской помощи. В первый год реализации реформы штаты должны были добиться вовлечения в трудовую деятельность, или, как минимум, участия в программах по профессиональной подготовке, 25% получателей велфэровской помощи и довести этот показатель до 50 % к 2002 г .
Эти изменения дополнял список исключений, квалификационных требований, альтернативных положений, действующих в специальных случаях. Являясь достаточно гибкими, они гарантировали, что положения, требующие от людей трудоустройства, будут значительно различаться с учетом особенностей штатов. Закон, например, не позволял «миллиону детей погрузиться в нищету». Власти штатов имели право часть денег из «блок-грантов» конвертировать в ваучеры для детей, после того как их родители, в связи с просрочиванием временного лимита, перестали получать помощь от государства. Даже когда временной лимит был просрочен, штаты имели право продолжать оказание помощи, но уже из собственных средств .
Существовало также немало исключений, позволявшим не работать, например, родителям младенцев. Закон также разрешал одиноким родителям работать лишь часть времени, если ребенку менее 6 лет. К тому же закон не коснулся многих других программ помощи бедным, например «Медикейд», программ помощи по оплате жилья, питания детей, программы «Продовольственные талоны» и других. Дети при продолжительном заболевании и инвалидности не теряли помощь по программе «Дополнительная помощь в доходах обеспечивающая безопасность». Закон 1996 г. также сужал определение «инвалидность» . По своей сути, он был направлен на решение двух главных взаимосвязанных задач - трудовое участие и снижение так называемой «велфэровской зависимости». Их успешная реализация, по мнению консерваторов, должна привести к изменению мотивационной структуры и системы потребностей у получателей социальной помощи, а значит и к существенному снижению уровня внебрачной рождаемости, сокращению маргинальных слоев.
По мнению Д. Кассе, летом 1996 г. «наступил конец целой эпохи; велфер, по крайней мере тот, который просуществовал в США не одно десятилетие, прекратил свое существование. Подписав закон, президент У. Клинтон фактически уничтожил 62 федеральные программы, и для оставшихся были введены временные ограничения» .
Принцип - помощь в обмен на трудоустройство - был закреплен и в законе 1998 г. «Об инвестициях в рабочую силу». Оба закона, как отмечат В.В. Согрин : «в значительное мере отразили в обществе представления о том, что социальное вспомоществование отвечает интересам паразитирующих социальных слоев, усугубляет нездоровые социальные и экономические явления, а государство должно использовать средства налогоплательщиков для вовлечения их в трудовой процесс, а не для увеличения числа иждивенцев» .
Комментариев нет:
Отправить комментарий