Опыт развития интеграционных связей между государствами ЕС приобретает в современных условиях особую важность и актуальность. Идеи внешнеполитического ведомства ФРГ о будущем устройстве Союза, моделях и темпах европейской интеграции могут быть полезны для выработки российской внешней политики, в частности, на постсоветском пространстве.
Одним из важных факторов европейской интеграции является усиление влияния ФРГ на формирование наднациональной политики. Объединение европейских государств всегда имело важное значение для Германии. Оно позволяло расстаться с националистическим прошлым и обрести достойное место в системе европейских государств, укрепить ведущие позиции в Европе и обеспечить поддержку национального воссоединения страны. Большую роль для укрепления позиций ФРГ в Европе играют политические аспекты развития ЕС. В заявлении от 25 сентября 1992 г. министр иностранных дел ФРГ К.Кинкель указал, что «соответствующий политический фундамент является необходимым условием сохранения всего, что создано в области экономики. Экономический союз будет существовать только тогда, когда он будет опираться на политический»1. Важным шагом на пути к оформлению политического союза, по мнению германских политиков, является выработка европейскими государствами совместной внешней политики и сотрудничество в области безопасности и обороны (ОВПБ).
Решительным сторонником углубления европейского интеграционного процесса наряду с ФРГ традиционно выступает Франция. После 1990 г. к углублению интеграции ее стали подталкивать еще и страхи в связи с появлением единой и сильной Германии. Германское руководство учитывало их, в начале 1990-х гг. канцлер ФРГ Г. Коль неоднократно заявлял о стремлении к созданию «европейской Германии», а не «германской Европы»2. Немецко-французские инициативы сыграли решающую роль в продвижении к подписанию Маастрихтского договора, заложившего основы для будущего политического союза и оформления основных направлений ОВПБ. Начало двусторонним германо-французским консультациям было положено на встречах в апреле 1990 г. в Париже и в сентябре 1990 г. в Мюнхене канцлером ФРГ Г. Колем и президентом Франции Ф. Миттераном. 6 декабря 1990 г. лидеры государств опубликовали совместное послание, в котором изложили позиции сторон по поводу структуры ОВПБ как ключевого элемента будущего Европейского союза.
Целью ОВПБ должна была стать защита как общих интересов и ценностей Союза, так и государств-членов, укрепление сотрудничества с другими государствами, содействие упрочению мира. Для усиления «европейской опоры» в области обороны лидеры Германии и Франции предлагали использовать потенциал Западноевропейского союза (ЗЕС). Эта военно-политическая организация была создана в 1948 г. для совместной обороны европейских государств и обладала собственными вооруженными, в том числе ядерными, силами в виде ядерных потенциалов Франции и Великобритании. В итоге ЗЕС должен был стать для ЕС главным инструментом координации действий в сфере безопасности.
В ходе германо-французских консультаций выявились разногласия лидеров Германии и Франции относительно моделей и темпов будущей интеграции. Для углубления политической интеграции Германия стремилась усилить влияние общеевропейских институтов, прежде всего Европейской комиссии и Европарламента, в котором она имела наибольшее число мест. В апреле 1991 г. министр иностранных дел Германии Г.-Д. Геншер и его итальянский коллега Дж. де Михелис высказались за то, чтобы Европейскому парламенту в процессе принятия решений принадлежало равное слово наряду с национальными парламентами4. Это заявление было одним из немногих, где Германия обсуждала свою позицию не с Францией, а с другим членом Сообщества. Франция, в свою очередь, всячески подчеркивала легитимность Европейского совета. Являясь верховным органом интеграционного процесса, он не числился в ряду рабочих органов Сообщества и оставался институтом взаимодействия на межнациональной, межгосударственной основе. Он управлял интеграцией, формально оставаясь вне ее. По сути, германская и французская позиция отражали два разных принципа развития европейского интеграционного процесса. В то время как французская сторона стремилась к межнациональному сотрудничеству, отвечающему голлистской концепции «Европы отечеств», Германия – к динамичной полномасштабной наднациональной интеграции, превращению ЕС в подобие федерации, где ключевая роль отводилась бы ФРГ. Подобное стремление вызывало беспокойство Франции, опасавшейся утраты ведущей политической роли в Сообществе. Осознавая необходимость проведения согласованной политики, немецкое правительство предпочитало не подогревать опасения Парижа и шло на уступки французской стороне. Люксембургский премьер Жан-Клод Юнкер так прокомментировал уступчивость Германии: «Если бы бундесканцлер Г. Коль занял непримиримую позицию и излишне педалировал тему наднациональной интеграции, у партнеров сложилось бы впечатление, что в действительности Германия не заинтересована в политическом союзе и сознательно выдвигает неприемлемые требования. Это разрушило бы доверие европейских партнеров. Едва ли у Г. Коля был выбор».
Разногласия Франции и Германии касались также вопроса о роли месте ЗЕС в европейской политике, а также отношений с Североатлантическим альянсом. Франция стремилась к усилению «европейской идентичности » в сфере обороны и значительной автономии ЗЕС от США и НАТО. Германия в вопросе о месте и роли ЗЕС занимала центристскую позицию, выразив, с одной стороны, стремление к автономии ЗЕС в европейских делах, с другой – традиционное для остальных западноевропейских государств желание об увеличении вклада НАТО в европейскую оборону. В этом проявилась верность основополагающей стратегии Берлинской республики, которая, по мнению германского историка К. Харппрехта, «состоит в том, чтобы никогда не быть принуждаемой к выбору между Европой и США». «Только в фундаментальном согласии с Соединенными Штатами и можно построить Большую Европу, которая будет для США не противоборствующей державой, а сознательным партнером по союзу, который платит лояльностью за лояльность, иногда бывает настроен в высшей степени критически, но никогда враждебно», – считает К. Харпрехт.
Традиционным приверженцам идеи атлантизма (Великобритании, Италии, государствам Бенилюкс) дипломаты ФРГ неоднократно разъясняли, что политика ЗЕС не будет наносить ущерба деятельности Трансатлантического альянса. В ходе дальнейших переговоров Германия неизменно проявляла готовность к компромиссу. Проект договора министров иностранных дел Г.-Д. Геншера и Р. Дюма от 12 марта 1991 г. свидетельствует о том, что немецкое правительство во многом склонилось на сторону Франции. В частности это касалось распределения полномочий между общеевропейскими институтами – Европарламентом и Комиссией (в ней в перспективе германские политики хотели бы видеть прообраз будущего общеевропейского правительства), и действующим на принципах межнациональности Европейским Советом, который вопреки
желаниям ФРГ по-прежнему определял основные направления ОВПБ7. Гибкая позиция ФРГ позволяла продвигаться далее в направлении интеграции.
14 октября 1991 г. в Маастрихте Г. Коль и Ф. Миттеран выступили с новыми инициативами, предусматривающими ряд конкретных шагов по расширению деятельности ОВПБ.
В перспективе предлагались следующие мероприятия: 1) развитие прочных отношений между ЗЕС и Европейским сообществом, прояснение оперативных задач ЗЕС, обязанного действовать в соответствии с генеральной линией Сообщества; 2) превращение ЗЕС в оборонительную силу Сообщества, к которой должна перейти роль европейской опоры НАТО; 3) вхождение членов ЕС Дании и Греции в ЗЕС для укрепления идентичности между Сообществом и ЗЕС; 4) придание статуса наблюдателя в ЗЕС Ирландии, не являющейся членом Сообщества; 5) перенесение секретариата ЗЕС из Лондона в Брюссель для лучшей координации деятельности НАТО и Европейского Сообщества. Главная сенсация содержалась в конце послания. Г. Коль и Ф. Миттеран договорились усилить учрежденные еще в 1987 г. и окончательно сформированные к 1991 г. немецко-французские воинские бригады. Эти подразделения должны были образовать Еврокорпус – в перспективе общеевропейскую оборонительную структуру, открытую для участия вооруженных сил других членов ЗЕС. Прессе об учреждении Еврокорпуса было объявлено в мае 1992 г. на 59-й немецко-французской встрече в верхах в Ла-Рошели.
Ключевые задачи Еврокорпуса были определены в июне 1992 г. на совещании в Бонне, где страны ЗЕС приняли «Петерсбергскую декларацию», касавшуюся отношений между ЗЕС, ЕС и НАТО. Декларация предусматривала расширение функций ЗЕС. Он должен был не только гарантировать оборону территорий стран-участниц, но и освоить проведение гуманитарных и спасательных операций, миротворческих миссий, а также выполнение задач по управлению кризисами, включая принуждение к миру в интересах всего ЕС и во взаимодействии с НАТО9. Спорным между Бонном и Парижем в ОВПБ оставался вопрос о том, будет ли Еврокорпус играть роль вспомогательной силы, созданной для усиления трансатлантических структур, или образует ядро будущей европейской армии, независимой от влияния США, что соответствовало бы интересам Франции. По мнению французского правительства, успех собственно европейского профиля в области безопасности и обороны зависел именно от вклада бундесвера. Таким образом, усиление интеграции в сфере ОВПБ находилось в скрытом противоречии с принципиальной установкой немецкой внешней политики – отношением к США как институциональному шарниру, гарантирующему безопасность Европы и прочность Атлантического альянса. Немецкие политики, поставленные перед двумя задачами: не раздражать Вашингтон, убедив его, что ОВПБ не будет ослаблением НАТО, и подыгрывать французским ожиданиям, продолжали политику «Sowohl als auch» – «и нашим, и вашим». Чем более действенные шаги в направлении усиления европейской интеграции в сфере обороны делала Германия, тем все более она оказывалась в опасности оказаться между «двумя стульями» – европейским и атлантическим.
Наряду с проблемой отношений ФРГ с США и НАТО проект создания Еврокорпуса затрагивал и ряд острых внутриполитических проблем. Перед германским правительством стояла задача легитимизировать участие бундесвера в операциях за пределами территории Германии и стран-членов НАТО10. Как соотнести это с положениями Основного Закона (Конституции) ФРГ, предполагавшего использование германских вооруженных сил исключительно в целях обороны (ст. 87 а) и запрещавшего их участие в наступательной войне (ст. 26)? Как оправдать использование бундесвера в заграничных операциях, задача которых – урегулирование кризисов далеко за пределами спокойного центрально-европейского региона в глазах широких слоев немецкой общественности? Отношение немецкого правительства к усилению германского вклада в европейскую оборону оставалось зависимым от острых внутриполитических дебатов. ФРГ стояла перед серьезной проблемой определения своей новой военно-политической роли в изменившихся условиях современного мира, перед лицом функционально и географически расширившегося спектра задач.
10 декабря 1991 г. Европейский совет принял Договор о Европейском Союзе. Он вступил в силу 1 ноября 1993 г. после официального подписания министрами иностранных дел и министрами финансов и ратификации всеми государствами-членами ЕС. Маастрихтский договор впервые ввел понятие трех опор ЕС: 1) сотрудничество в сфере экономики и финансов; 2) формирование общей внешней политики и политики безопасности; 3) взаимодействие в области внутренних дел и правосудия.
Содержание ОВПБ раскрыто в гл. V ст. J Маастрихтского договора. Ст. J 1. раскрывает цели ОВПБ, которые отражают «стремление демократических государств к честным взаимоотношениям и уважение к правам человека»11. ОВПБ охватывает вопросы, касающиеся безопасности ЕС, в том числе предусматривает в перспективе проведение совместной оборонной политики. В договоре провозглашаются следующие принципы взаимодействия государств в области ОВПБ:
1) защита общих ценностей в соответствии с Уставом ООН;
2) усиление безопасности ЕС;
3) сохранение мира и международной безопасности;
4) повышение единоличной роли ЕС в определении единой внешней политики;
5) создание Подразделения по планированию новой политики и раннему предупреждению с целью анализа международных событий и выработке решений;
6) введение поста Верховного представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности.
Отношения ЕС и ЗЕС регулировал протокол № 30 Заключительного акта Договора о ЕС, в котором предусматривалось согласование дат и мест проведения совместных заседаний, координация рабочих программ, сотрудничество на уровне Советов, Генеральных Секретариатов и Парламентов, а также консультации с Комиссией. Взаимодействие ЕС и ЗЕС было ограничено углублением рабочих отношений между организациями. Сделать ЗЕС органом, интегрированным в европейские структуры, Германии и Франции так и не удалось. ЗЕС мог быть мобилизован для проведения оборонно-политических акций только по ходатайству ЕС. В будущем договор предусматривал, правда, гармонизацию президентства в ЕС и ЗЕС и перемещения секретариата ЗЕС из Лондона в Брюссель. Но перспективы окончательной интеграции ЗЕС в оборонительные структуры ЕС были сформулированы в тексте договора достаточно расплывчато: «в будущем», «в долгосрочной перспективе» и т. п. Дополнительные трудности для сближения двух организаций создавал тот факт, что среди членов ЕС 10 являлись равноправными участниками ЗЕС, а 5 – Дания, Ирландия, Швеция, Финляндия, Австрия – имели статус наблюдателей. Несмотря на неудавшуюся попытку глубже интегрировать ЗЕС в ЕС, некоторых результатов достичь все же удалось: 1 октября 1992 г. начал свою работу штаб планирования, созданный для усиления оперативной роли ЗЕС. В конце апреля 1993 г. под Мадридом был создан Спутниковый центр. Тогда же началась разработка военных планов, предусматривающих участие ЗЕС в разрешении
спорных конфликтов11.
Заслугой германских политиков было некоторое расширение функций Комиссии европейских сообществ (КЕС) и Европарламента. Комиссия получила право законодательной инициативы и распорядительства в области ОВПБ, что дало ей возможность стать более активным, «полностью вовлеченным в работу партнером» [Ст. J 9]. На практике это означало, что представители КЕС участвовали во всех встречах Тройки (руководящего органа ЕС) с представителями третьих стран и в консультациях послов государств членов ЕС в третьих странах относительно ОВПБ. Другим новшеством стало то, что КЕС совместно с председателем Европейского Совета должна была информировать Европарламент о развитии ОВПБ. И все же полномочия Комиссии оставались ограниченными, т. к. все ее решения носили рекомендательный характер.
Благодаря инициативе ФРГ были несколько расширены регулирующие и контролирующие функции Европарламента. Он был включен в процедуру принятия решений, основанную на дискуссиях, взаимных консультациях и консенсусе, носящую более демократичный характер, чем раньше, что создавало предпосылки для дальнейшего углубления политической интеграции. Германия получила реальную возможность влиять на законодательный процесс, как в Европарламенте, так и в Совете министров. Некоторые подвижкис подачи германской стороны наметились в решении процедурных вопросов. В соответствии с германскими предложениями Маастрихтский договор распространил на сферу ОВПБ принцип приятия решения квалифицированным большинством в Совете министров. Ранее этот принцип применялся по вопросам функционирования единого внутреннего рынка, формирования и деятельности экономического и валютного союза, торговли, социальной политики и др. Германия и другие крупные страны получили в Совете министров по 10 голосов, что обеспечивало соблюдение их интересов. Для приятия решения необходимо было 54 из 75 голосов или согласие не менее чем 8 государств-членов. Однако принцип квалифицированного большинства в области ОВПБ распространялся лишь на отдельные вопросы. Совет получил право решать, будет ли то или иное решение принято большинством или потребуется консенсус, нужный для сохранения суверенитетов и обеспечения независимости принятия решений. Ни одно государство не готово было допустить возможность принуждения по жизненно важным вопросам, относящимся к области внешней политики и обороны. Все члены ЕС обязывались искать компромисс и принимать взаимоприемлемые решения. Несовпадение интересов европейских государств в сфере ОВПБ проявилось сильнее, чем в других областях интеграции. Маастрихтский договор отражал многочисленные противоречия участников интеграционного процесса и носил компромиссный характер.
После заключения договора приоритетной задачей германских политиков оставалось дальнейшее углубление сотрудничества в сфере ОВПБ, которая, согласно официальной позиции Бонна, редко оправдывала свое название и все реже соответствовала возложенным на нее ожиданиям. Среди недостатков ОВПБ политические круги ФРГ отмечали несовершенство институционального устройства и процедуры принятия решения, дефицит военных активов и финансовых ресурсов. В результате того, что отношения ЕС с внешним миром были поделены между 1-й (экономические аспекты) и 2-й опорами (политические аспекты), ЕС не мог проводить последовательный внешнеполитический курс. Единые институциональные рамки, предусмотренные статьей С договора о ЕС, не предлагали никакого решения этой проблемы. Другая проблема заключалась в существовании разногласий между государствами-членами при достижении консенсуса. Это объясняло тот факт, что реакцией Союза в большинстве случаев являлись лишь пространные заявления, а не конкретные внешнеполитические акции. Примером этого был отказ Великобритании в 1993 г. от франко-германского предложения о размещении посреднических сил ЗЕС в Восточной Хорватии. Подобная акция могла бы продемонстрировать реальные возможности ЕС в разрешении югославского кризиса.
Недостаток согласия по поводу ОВПБ выражался и в том, что крупные государства, в частности ФРГ, часто склонялись к односторонним действиям, тогда как малые играли вспомогательную роль. Об этом свидетельствуют многочисленные примеры. В международной контактной группе по бывшей Югославии были представлены лишь Германия, Франция и Великобритания. Только лидеры Германии, Франции, Великобритании, Италии и Испании приняли участие в переговорах между ЕС и Турцией, без участия других членов Евросоюза и Комиссии ЕС. Оценивая имеющийся опыт координации внешней политики Евросоюза как неудовлетворительный, немцы намерены были приложить все усилия для упрочения солидарности европейских государств на предстоящей Межправительственной конференции (МПК). Ее созыв был предусмотрен Маастрихтским договором в ст. N Абз. 2 с целью ревизии ряда его положений. Конференция начала свою работу в 1996 г. в Турине и закончила 16–17 июня 1997 г. в Амстердаме.
В ходе подготовки к конференции роль локомотива интеграции вновь взял на себя франко-германский тандем. В совместном письме к президенту Европейского Совета Филиппу Гонсалесу от 6 декабря 1995 г. бундесканцлер Г. Коль и новый президент Франции Ж. Ширак изложили совместную позицию12. Лидеры государств стремились к тому, чтобы ЕС говорил и действовал в мире по возможности одним голосом. Для этого они добивались включения в текст новой редакции договора «формулы общей политической солидарности», которую в дальнейшем, по мере «денейтрализации», т. е. отказа от нейтрального статуса Австрии, Финляндии, Швеции и Ирландии, можно было бы преобразовать в формальное обязательство о взаимопомощи.
Государства, не участвовавшие в военных акциях, обязаны были поддерживать участников политически и финансово. Кроме того, Г. Коль и Ж. Ширак добивались расширения круга вопросов в области ОВПБ, по которым решение принималось бы квалифицированным большинством. В тех областях, где принцип единогласия сохранялся, немцы предлагали следующую схему: несогласные с общей линий страны могли воздержаться при голосовании, но не голосовать «против», что практически отменяло возможность блокирования совместных решений. Воздержавшиеся могли не участвовать в скоординированных действиях ЕС, но и не должны были им мешать. Этот принцип получил название «конструктивного воздержания»12. Таким образом, Германия намеревалась повысить эффективность общей внешней политики ЕС и исключить возможность ее блокирования кем-либо из членов.
Лидеры Франции и Германии выступали за усиление взаимодействия в области вооружений. Документ о совместной обороне, парафированный Г. Колем и Ж. Шираком 9 декабря 1996 г. в Нюрнберге, отражает основные направления и принципы франко-германского военного сотрудничества. В нем впервые в письменном виде упоминается идея совместного франко-германского ядерного сотрудничества, предложенная премьер-министром Франции А. Жюппе в августе 1995 г.13 Несмотря на финансовые трудности, ФРГ и Франция договорились совместно создать систему спутникового наблюдения «Гелиос-Форос». Эти меры предполагали формирование полноценной франко-германской оборонной стратегии.
Для усиления институциональной основы ОВПБ ФРГ поддержала идею Франции об учреждении поста Генерального секретаря ОВПБ и создании планово-аналитического органа ОВПБ, в составе которого немцы хотели бы видеть представителей внешнеполитических ведомств государств-членов ЕС, КЕС и аппарата ЗЕС. По мнению Й. Фишера (министра иностранных дел и вице-канцлера ФРГ с 1998 по 2005 г.), в лице Генерального секретаря ОВПБ должна была обрести «лицо и голос», с которым европейские государства могли бы контактировать по внешнеполитической тематике14.
Для ускорения интеграции в сфере обороны министры иностранных дел Франции и Германии Э. де Шаретт и К. Кинкель в совместном докладе от 18 октября 1996 г. высказались за то, чтобы группа государств имела возможность быстрее остальных продвигаться вперед в области военного сотрудничества, либо действовать от имени Союза. Государства-члены, не участвующие в военных и политических акциях, должны были их поддерживать и демонстрировать сплоченность15.
Центральной идеей Г. Коля и Ж. Ширака было тесное включение ЗЕС в институциональную структуру ЕС. Для этого межправительственная конференция должна была согласовать ряд конкретных шагов: определить компетенцию Европейского совета относительно ЗЕС; включить в текст обновленного договора расширенный перечень операций ЗЕС, нацеленных на восстановление или поддержание мира в рамках «Петерсбергских задач».
На МПК мнения государств относительно статуса ЗЕС и его отношений с Европейским Союзом разделились16. Великобритания настаивала на усилении автономного положения ЗЕС. Нейтральные страны – Австрия, Швеция, Финляндия, а также страны, традиционно выступающие за трансатлантическое партнерство, – Дания и Португалия, поддержали независимость ЗЕС от ЕС, но предложили активизировать участие Союза в выполнении «Петерсбергских задач». Однако большинство государств, в том числе и ФРГ, настаивали на постепенной интеграции ЗЕС в ЕС в качестве предпосылки формирования эффективной политики безопасности ЕС. Конкретные меры по реализации этих планов были приняты на Сессии Совета министров иностранных дел ЕС в марте 1997 г. в Риме, где ФРГ, а также Франция, Италия, Испания, Бельгия, Люксембург представили совместный документ о поэтапной интеграции ЗЕС в ЕС. «Проект Шести», подготовленный в форме протокола по ст. J 4.2 Раздела V Договора о ЕС, предусматривал интеграцию в три этапа17. Первый этап предполагал гармонизацию структур и механизмов обоих союзов при сохранении институциональной независимости ЗЕС. На втором этапе предусматривалось, что ЗЕС будет отвечать за выполнение военных антикризисных мероприятий, но прерогатива принятия
решений (в том числе и в отношении самого ЗЕС) будет возложена на Совет ЕС. Секретариат ЗЕС должен был быть включен в Секретариат совета ЕС, а между другими структурами союзов намечалось установить сотрудничество через Орган военного планирования, Ситуационный и Спутниковый центры.
На третьем этапе предполагалось полное завершение интеграции ЗЕС в ЕС, а ст. V (о взаимных военных гарантиях) Брюссельского договора, учреждающего ЗЕС, была бы включена в договор о ЕС или в дополняющий его протокол. При этом за каждым государством закреплялось право не присоединяться к механизму военных гарантий18.
Что касается отношений между ЗЕС и НАТО, то они не были четко определены, но большинство государств-членов Североатлантического альянса склонны были рассматривать ЗЕС в качестве «младшего брата», участвующего в тех операциях, которые не представляли для НАТО никакого интереса18.
16–17 июня 1997 г. состоялась встреча глав государств и правительств ЕС в Амстердаме. Несмотря на многочисленные разногласия, новый договор о ЕС был согласован и подписан 2 октября 1997 г. 1 мая 1999 г. Амстердамский договор вступил в силу.
Подписание договора вызвало противоречивые отклики в правительственных и общественных кругах ФРГ. Одни политики считали меры, направленные на укрепление интеграции, недостаточными, другие видели в трудностях, связанных с подписанием договора, еще одно доказательство того, что готовность государств-членов к передаче дальнейших полномочий Союзу достигла своих пределов19.
Для ФРГ результат, достигнутый в Амстердаме, отражал баланс между необходимым и желательным, с одной стороны, и политически возможным, с другой. Новый договор дополнял ст. J 11 Маастрихтского договора, выдвигая наряду с существующими целями ОВПБ сохранение нерушимости Союза и усиление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, Хельсинского Заключительного Акта, Парижской Хартии, «включая положения, затрагивающие внешние границы»20. Однако в договоре не были предусмотрены средства для воплощения этих целей. Амстердамский договор сохранял систему трех опор, и тем самым разделение полномочий между ЕС и ОВПБ, хотя и возлагал разработку и осуществление ОВПБ на Союз. В соответствии со ст. J 4[14] Совет запрашивал у Комиссии предложения по проведению совместных акций21.
По сравнению с Маастрихтским договором были расширены права Европарламента. Вместе с Советом он напрямую участвовал в принятии решений по финансированию внешнеполитических акций Союза за исключением тех случаев, когда Комиссия принимала автономные решения о перемещении средств из одной статьи бюджета в другую. В ряде случаев Совету не требовалось одобрения решения парламентом, что обеспечивало ему «последнее слово» и главенствующее положение в ОВПБ.
В соответствии с Протоколом к Амстердамскому договору учреждалось новое подразделение по раннему предупреждению и политическому планированию, подотчетное Генеральному секретарю Совета. В его задачи входили наблюдение за международной обстановкой и выработка рекомендаций и предложений Совету. Участие в составе подразделения представителей КЕС должно было обеспечить интересы Союза на наднациональном уровне.
Пересмотренная по инициативе ФРГ ст. J3 Маастрихтского договора ввела новый инструмент для осуществления целей ОВПБ – «общую стратегию», которая должна осуществляться ЕС в тех областях, где у государств-членов имелись общие интересы.
В отношении процедурных вопросов Амстердамский договор предусматривал два исключения из процедуры единогласного принятия решений: «конструктивное воздержание » и голосование квалифицированным большинством. В первом случае любое государство-член было вправе заявить о намерении воздержаться при голосовании, в то же время оно не должно было препятствовать принятию решения остальными членами Союза: «…в духе взаимной солидарности государство член отказывается от любых конфликтных действий, затрудняющих деятельность союза, при этом другие государства будут уважать его позицию»22. Однако если на долю государств-членов, заявивших о таком намерении, приходилось более 1/3 поданных в Совете голосов, решение не принималось.
Голосование квалифицированным большинством происходило в том случае, если Совет одобрял совместные действия, общие позиции или принимал любое другое решение на основе «общей стратегии». Однако здесь были две существенные оговорки: 1) государство-член могло выступить против принятия решения квалифицированным большинством по «важным причинам национальной политики», в случае такого заявления голосование отменялось; 2) голосование квалифицированным большинством не применялось в решениях, имевших военную или оборонную направленность (ст. 23). На практике новые процедуры голосования не смогли существенно улучшить ситуацию, т. к. нередко решения, которые должны были приниматься квалифицированным большинством, принимались единогласно. Тем не менее, облегчение перехода к процедуре голосования квалифицированным большинством, предусмотренное Амстердамским договором, обеспечило баланс между стремлением Германии к более действенной и последовательной ОВПБ и ее желанием сохранить свои суверенные полномочия.
Амстердамский договор значительно улучшил международное представительство Союза. Генеральный секретарь ЕС в качестве «Высокого представителя» по вопросам ОВПБ мог присутствовать на заседаниях Совета и участвовать в выработке и осуществлении принимаемых решений, Совет мог уполномочить его начать переговоры.
Ст. 18 устанавливала новый состав Тройки ЕС, в состав которой наряду с нынешним председателем, представляющим одновременно ОВПБ, и его преемником входил председатель от Комиссии ЕС. Кроме того, Амстердамский договор закрепил уже существующую на практике возможность назначать в различные, прежде всего кризисные регионы, послов по особым поручениям, которые представляли Союз на местах. Для них Совет ввел новую статью в бюджет ОВПБ.
Большим достижением франко-германского тандема было включение в новый договор задач, закрепленных в «Петерсбергской декларации». В ст. 17 говорилось о возможности преобразования со временем общей внешней политики в общую оборону, подтверждалось, что ЗЕС является неотъемлемой частью европейской обороны, предоставляя доступ к оперативным силам. Эта статья впервые упоминает о сотрудничестве в области производства вооружений с оговоркой: «в той степени, в какой государства-участники считают его уместным»23. Германия наряду с другими государствами могла полноправно участвовать в этих операциях. Однако договор не решал проблемы финансового обеспечения «Петерсбергских задач». Расходы на проведение военных операций покрывались не из общего бюджета, а ложились на государства-члены ЕС. Пользуясь правом на конструктивное воздержание, государство могло отказаться от таких операций. Во избежание блокирования отдельными государствами совместных действий Амстердамский договор предусматривал сотрудничество государств за пределами ОВПБ в рамках ЗЕС или НАТО, если оно не противоречило целям ОВПБ.
Значение ЗЕС как составной части Европейского Союза было закреплено в Декларации о роли ЗЕС, приложенной к Амстердамскому договору, утвержденной на внеочередной сессии Совета ЗЕС 22 июля 1997 г. в Брюсселе24. Согласно декларации, ЗЕС обязывался вырабатывать и осуществлять в рамках ЕС решения по вопросам, связанным с обороной, обеспечивать доступ к военному потенциалу. Амстердамский договор призывал ЗЕС и ЕС к проведению совместных заседаний компетентных органов 2-х организаций, улучшению механизма консультаций и принятия решений каждой из организаций, гармонизации очередности пребывания на посту председателя в ЗЕС и ЕС. В целях более тесной координации предполагалась временная обмена персоналом, позволяющая компетентным органам ЕС прибегать к ресурсам Ячейки планирования, Ситуационного центра и Спутникового центра ЗЕС, сотрудничеству в области вооружений, учреждению европейского агентства по вооружениям25.
В конце 1997 г. ФРГ вместе с Францией и Великобританией предприняли в Европейском совете серьезные попытки решения стратегических задач реструктуризации военной промышленности. Германское правительство одобрило проект «Общей позиции Совета ЕС по структурированию европейской политики в области вооружений» и «План действий отраслей ВПК». Руководители ФРГ, Франции и Великобритании приняли совместную декларацию, направленную на взаимодействие в реструктуризации авиационной промышленности.
Одновременно на сессии министров обороны Западноевропейской группы по вооружению 17 ноября в Эрфурте, действующей под эгидой ЗЕС, было принято решение усилить институциональную базу военно-промышленного сотрудничества. Национальным руководителям в области вооруженных сил было поручено в течение года выработать план мероприятий в целях учреждения Европейского агентства по вооружениям (ЕАВ), задачей которого стала бы централизация разработки и производства вооружений на европейском уровне.
Значение Амстердамского договора для реализации германских планов по усилению сотрудничества в области ОВПБ заключалось в том, что он устанавливал новую модель взаимоотношений ЗЕС и НАТО. Если раньше ЗЕС считался лишь «европейской опорой» НАТО, то новый договор ставил его основной задачей «строительство европейской идентичности в сфере безопасности и обороны в рамках Североатлантического альянса». Такая трансформация трансатлантических отношений предполагала адаптацию военных инструментов и структур НАТО к новым задачам и видам операций (прежде всего по восстановлению мира) и в то же время открывала доступ ЗЕС к использованию сил и средств НАТО в ситуациях, когда участие США или самого НАТО было признано нецелесообразным26.
Подобная концепция являлась для ФРГ важнейшим элементом формирования не только нового НАТО, но и будущих трансатлантических отношений, разделения ответственности американских и европейских партнеров.
Оценивая новый договор, германское правительство отмечало ряд изменений в системе договорных отношений Союза. Генеральный секретарь по ОВПБ совместно с новой Тройкой и институтом социальных уполномоченных должен был планомерно формировать внешнеполитический облик Союза и обеспечивать эффективность его дальнейших действий. Однако ряд важных положений, по мнению германской стороны, так и не был принят. Немецкое руководство подчеркивало, что не удалось договориться об учреждении поста «мистера» или «миссис Европа» для представительства ЕС на международной арене, не был введен принцип большинства при принятии ключевых решений, что мешало Союзу оперативно действовать в кризисных ситуациях. Идея слияния ЗЕС и ЕС, признанная всеми политическими кругами ФРГ целесообразной, так и не нашла воплощения в договоре. ОВПБ оставалась отстающимнаправлением интеграции, в значительной степени зависящим от политической воли государств-членов.
Подводя итоги, следует отметить ведущую роль ФРГ в становлении ОВПБ и превращении Европейского союза в политическое сообщество государств, объединенных общими целями, что, по замыслам германского руководства, должно привести к увеличению авторитета ЕС на международной арене и превратить его лидера – Германию – в мировую державу с глобальной ответственностью.
2 Reden und Berichte der Bundesregierung. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Bonn. S. 127; Die Deutsche Einheit. Reden und Gespräche. Lübbe, Bergisch Gladbach 1992. S. 34.
3 Meiers, F.-J. Zu neuen Ufern? Die Deutsce Sichertheits- und Verteidigungspolitik in einer Welt des Wandels 1990–2000. Ferdinand Schöningh, Padeborn-München-Wien-Zürich. 2006. S. 127.
4 Mehr Rechte für das Europäische Parlament.Gemeinsame Erklärung Außenminister Genschers und De Michelis. Frankfuter Allgemeine Zeitung. 1991. 11.04. S. 5.
5 Frankfuter Allgemeine Zeitung. 2001. 31.12.
6 Harpprect, K. Die Glosse: Schroeder, Der atlantische Europaeer // Neue Gesellschaft. Bonn, 2001. № 7, 8. S. 426.
7 Meiers, F.-J. Op. cit. S. 125.
8 Botschaft zur GASP von Bundeskanzler Kohl und Staatspräsident Mitterand an den Vorsitzenden des Europäischen Rates vom 14 Oktober // Bulletin. Presse-und Informationsamt der Bundesregirung. Bonn, 1991. 16 Okt.
9 Meiers, F.-J. Op. cit. S. 129.
10 Vernet, D. Une Allgemagne plus active // Le Monde. 1992. 19 Juli.
11 Meiers, F.-J. Op. cit. S. 127.
12 Gemeinsame Brief des deutschen Bundeskanzlers und des französischen Staatspräsidenten an den Vorsitzenden des Europäischen Rates vom 6 Dezember 1995 // Internationale Politik. 1996. № 8. S. 80.
13 Компас. 1995. 23 февр. № 9. С. 10.
14 Rede des Vorsitzender des Rates der Europäischen Union Joschka Fischer Bundesminister des Auswärtigen vor dem Europäischen Parlament am 12 Januar 1999 in Strasburg. Bonn, den 12 januar 1999, Mitteilung für die Presse Nr 1001/99. URL : www.auswartiges-
amt.de.
15 Gemeinsamer Diskussionsbeitrag der deutschen und französischen Außenminister, Klaus Kinkel und Herve de Charette, für die Regirungskonferez
Одним из важных факторов европейской интеграции является усиление влияния ФРГ на формирование наднациональной политики. Объединение европейских государств всегда имело важное значение для Германии. Оно позволяло расстаться с националистическим прошлым и обрести достойное место в системе европейских государств, укрепить ведущие позиции в Европе и обеспечить поддержку национального воссоединения страны. Большую роль для укрепления позиций ФРГ в Европе играют политические аспекты развития ЕС. В заявлении от 25 сентября 1992 г. министр иностранных дел ФРГ К.Кинкель указал, что «соответствующий политический фундамент является необходимым условием сохранения всего, что создано в области экономики. Экономический союз будет существовать только тогда, когда он будет опираться на политический»1. Важным шагом на пути к оформлению политического союза, по мнению германских политиков, является выработка европейскими государствами совместной внешней политики и сотрудничество в области безопасности и обороны (ОВПБ).
 |
| Карта Евросоюза |
Целью ОВПБ должна была стать защита как общих интересов и ценностей Союза, так и государств-членов, укрепление сотрудничества с другими государствами, содействие упрочению мира. Для усиления «европейской опоры» в области обороны лидеры Германии и Франции предлагали использовать потенциал Западноевропейского союза (ЗЕС). Эта военно-политическая организация была создана в 1948 г. для совместной обороны европейских государств и обладала собственными вооруженными, в том числе ядерными, силами в виде ядерных потенциалов Франции и Великобритании. В итоге ЗЕС должен был стать для ЕС главным инструментом координации действий в сфере безопасности.
В ходе германо-французских консультаций выявились разногласия лидеров Германии и Франции относительно моделей и темпов будущей интеграции. Для углубления политической интеграции Германия стремилась усилить влияние общеевропейских институтов, прежде всего Европейской комиссии и Европарламента, в котором она имела наибольшее число мест. В апреле 1991 г. министр иностранных дел Германии Г.-Д. Геншер и его итальянский коллега Дж. де Михелис высказались за то, чтобы Европейскому парламенту в процессе принятия решений принадлежало равное слово наряду с национальными парламентами4. Это заявление было одним из немногих, где Германия обсуждала свою позицию не с Францией, а с другим членом Сообщества. Франция, в свою очередь, всячески подчеркивала легитимность Европейского совета. Являясь верховным органом интеграционного процесса, он не числился в ряду рабочих органов Сообщества и оставался институтом взаимодействия на межнациональной, межгосударственной основе. Он управлял интеграцией, формально оставаясь вне ее. По сути, германская и французская позиция отражали два разных принципа развития европейского интеграционного процесса. В то время как французская сторона стремилась к межнациональному сотрудничеству, отвечающему голлистской концепции «Европы отечеств», Германия – к динамичной полномасштабной наднациональной интеграции, превращению ЕС в подобие федерации, где ключевая роль отводилась бы ФРГ. Подобное стремление вызывало беспокойство Франции, опасавшейся утраты ведущей политической роли в Сообществе. Осознавая необходимость проведения согласованной политики, немецкое правительство предпочитало не подогревать опасения Парижа и шло на уступки французской стороне. Люксембургский премьер Жан-Клод Юнкер так прокомментировал уступчивость Германии: «Если бы бундесканцлер Г. Коль занял непримиримую позицию и излишне педалировал тему наднациональной интеграции, у партнеров сложилось бы впечатление, что в действительности Германия не заинтересована в политическом союзе и сознательно выдвигает неприемлемые требования. Это разрушило бы доверие европейских партнеров. Едва ли у Г. Коля был выбор».
Традиционным приверженцам идеи атлантизма (Великобритании, Италии, государствам Бенилюкс) дипломаты ФРГ неоднократно разъясняли, что политика ЗЕС не будет наносить ущерба деятельности Трансатлантического альянса. В ходе дальнейших переговоров Германия неизменно проявляла готовность к компромиссу. Проект договора министров иностранных дел Г.-Д. Геншера и Р. Дюма от 12 марта 1991 г. свидетельствует о том, что немецкое правительство во многом склонилось на сторону Франции. В частности это касалось распределения полномочий между общеевропейскими институтами – Европарламентом и Комиссией (в ней в перспективе германские политики хотели бы видеть прообраз будущего общеевропейского правительства), и действующим на принципах межнациональности Европейским Советом, который вопреки
желаниям ФРГ по-прежнему определял основные направления ОВПБ7. Гибкая позиция ФРГ позволяла продвигаться далее в направлении интеграции.
14 октября 1991 г. в Маастрихте Г. Коль и Ф. Миттеран выступили с новыми инициативами, предусматривающими ряд конкретных шагов по расширению деятельности ОВПБ.
 |
| Гельмут Коль |
Ключевые задачи Еврокорпуса были определены в июне 1992 г. на совещании в Бонне, где страны ЗЕС приняли «Петерсбергскую декларацию», касавшуюся отношений между ЗЕС, ЕС и НАТО. Декларация предусматривала расширение функций ЗЕС. Он должен был не только гарантировать оборону территорий стран-участниц, но и освоить проведение гуманитарных и спасательных операций, миротворческих миссий, а также выполнение задач по управлению кризисами, включая принуждение к миру в интересах всего ЕС и во взаимодействии с НАТО9. Спорным между Бонном и Парижем в ОВПБ оставался вопрос о том, будет ли Еврокорпус играть роль вспомогательной силы, созданной для усиления трансатлантических структур, или образует ядро будущей европейской армии, независимой от влияния США, что соответствовало бы интересам Франции. По мнению французского правительства, успех собственно европейского профиля в области безопасности и обороны зависел именно от вклада бундесвера. Таким образом, усиление интеграции в сфере ОВПБ находилось в скрытом противоречии с принципиальной установкой немецкой внешней политики – отношением к США как институциональному шарниру, гарантирующему безопасность Европы и прочность Атлантического альянса. Немецкие политики, поставленные перед двумя задачами: не раздражать Вашингтон, убедив его, что ОВПБ не будет ослаблением НАТО, и подыгрывать французским ожиданиям, продолжали политику «Sowohl als auch» – «и нашим, и вашим». Чем более действенные шаги в направлении усиления европейской интеграции в сфере обороны делала Германия, тем все более она оказывалась в опасности оказаться между «двумя стульями» – европейским и атлантическим.
 |
| Франсуа Миттеран |
10 декабря 1991 г. Европейский совет принял Договор о Европейском Союзе. Он вступил в силу 1 ноября 1993 г. после официального подписания министрами иностранных дел и министрами финансов и ратификации всеми государствами-членами ЕС. Маастрихтский договор впервые ввел понятие трех опор ЕС: 1) сотрудничество в сфере экономики и финансов; 2) формирование общей внешней политики и политики безопасности; 3) взаимодействие в области внутренних дел и правосудия.
Содержание ОВПБ раскрыто в гл. V ст. J Маастрихтского договора. Ст. J 1. раскрывает цели ОВПБ, которые отражают «стремление демократических государств к честным взаимоотношениям и уважение к правам человека»11. ОВПБ охватывает вопросы, касающиеся безопасности ЕС, в том числе предусматривает в перспективе проведение совместной оборонной политики. В договоре провозглашаются следующие принципы взаимодействия государств в области ОВПБ:
1) защита общих ценностей в соответствии с Уставом ООН;
2) усиление безопасности ЕС;
3) сохранение мира и международной безопасности;
4) повышение единоличной роли ЕС в определении единой внешней политики;
5) создание Подразделения по планированию новой политики и раннему предупреждению с целью анализа международных событий и выработке решений;
6) введение поста Верховного представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности.
Отношения ЕС и ЗЕС регулировал протокол № 30 Заключительного акта Договора о ЕС, в котором предусматривалось согласование дат и мест проведения совместных заседаний, координация рабочих программ, сотрудничество на уровне Советов, Генеральных Секретариатов и Парламентов, а также консультации с Комиссией. Взаимодействие ЕС и ЗЕС было ограничено углублением рабочих отношений между организациями. Сделать ЗЕС органом, интегрированным в европейские структуры, Германии и Франции так и не удалось. ЗЕС мог быть мобилизован для проведения оборонно-политических акций только по ходатайству ЕС. В будущем договор предусматривал, правда, гармонизацию президентства в ЕС и ЗЕС и перемещения секретариата ЗЕС из Лондона в Брюссель. Но перспективы окончательной интеграции ЗЕС в оборонительные структуры ЕС были сформулированы в тексте договора достаточно расплывчато: «в будущем», «в долгосрочной перспективе» и т. п. Дополнительные трудности для сближения двух организаций создавал тот факт, что среди членов ЕС 10 являлись равноправными участниками ЗЕС, а 5 – Дания, Ирландия, Швеция, Финляндия, Австрия – имели статус наблюдателей. Несмотря на неудавшуюся попытку глубже интегрировать ЗЕС в ЕС, некоторых результатов достичь все же удалось: 1 октября 1992 г. начал свою работу штаб планирования, созданный для усиления оперативной роли ЗЕС. В конце апреля 1993 г. под Мадридом был создан Спутниковый центр. Тогда же началась разработка военных планов, предусматривающих участие ЗЕС в разрешении
спорных конфликтов11.
Заслугой германских политиков было некоторое расширение функций Комиссии европейских сообществ (КЕС) и Европарламента. Комиссия получила право законодательной инициативы и распорядительства в области ОВПБ, что дало ей возможность стать более активным, «полностью вовлеченным в работу партнером» [Ст. J 9]. На практике это означало, что представители КЕС участвовали во всех встречах Тройки (руководящего органа ЕС) с представителями третьих стран и в консультациях послов государств членов ЕС в третьих странах относительно ОВПБ. Другим новшеством стало то, что КЕС совместно с председателем Европейского Совета должна была информировать Европарламент о развитии ОВПБ. И все же полномочия Комиссии оставались ограниченными, т. к. все ее решения носили рекомендательный характер.
Благодаря инициативе ФРГ были несколько расширены регулирующие и контролирующие функции Европарламента. Он был включен в процедуру принятия решений, основанную на дискуссиях, взаимных консультациях и консенсусе, носящую более демократичный характер, чем раньше, что создавало предпосылки для дальнейшего углубления политической интеграции. Германия получила реальную возможность влиять на законодательный процесс, как в Европарламенте, так и в Совете министров. Некоторые подвижкис подачи германской стороны наметились в решении процедурных вопросов. В соответствии с германскими предложениями Маастрихтский договор распространил на сферу ОВПБ принцип приятия решения квалифицированным большинством в Совете министров. Ранее этот принцип применялся по вопросам функционирования единого внутреннего рынка, формирования и деятельности экономического и валютного союза, торговли, социальной политики и др. Германия и другие крупные страны получили в Совете министров по 10 голосов, что обеспечивало соблюдение их интересов. Для приятия решения необходимо было 54 из 75 голосов или согласие не менее чем 8 государств-членов. Однако принцип квалифицированного большинства в области ОВПБ распространялся лишь на отдельные вопросы. Совет получил право решать, будет ли то или иное решение принято большинством или потребуется консенсус, нужный для сохранения суверенитетов и обеспечения независимости принятия решений. Ни одно государство не готово было допустить возможность принуждения по жизненно важным вопросам, относящимся к области внешней политики и обороны. Все члены ЕС обязывались искать компромисс и принимать взаимоприемлемые решения. Несовпадение интересов европейских государств в сфере ОВПБ проявилось сильнее, чем в других областях интеграции. Маастрихтский договор отражал многочисленные противоречия участников интеграционного процесса и носил компромиссный характер.
После заключения договора приоритетной задачей германских политиков оставалось дальнейшее углубление сотрудничества в сфере ОВПБ, которая, согласно официальной позиции Бонна, редко оправдывала свое название и все реже соответствовала возложенным на нее ожиданиям. Среди недостатков ОВПБ политические круги ФРГ отмечали несовершенство институционального устройства и процедуры принятия решения, дефицит военных активов и финансовых ресурсов. В результате того, что отношения ЕС с внешним миром были поделены между 1-й (экономические аспекты) и 2-й опорами (политические аспекты), ЕС не мог проводить последовательный внешнеполитический курс. Единые институциональные рамки, предусмотренные статьей С договора о ЕС, не предлагали никакого решения этой проблемы. Другая проблема заключалась в существовании разногласий между государствами-членами при достижении консенсуса. Это объясняло тот факт, что реакцией Союза в большинстве случаев являлись лишь пространные заявления, а не конкретные внешнеполитические акции. Примером этого был отказ Великобритании в 1993 г. от франко-германского предложения о размещении посреднических сил ЗЕС в Восточной Хорватии. Подобная акция могла бы продемонстрировать реальные возможности ЕС в разрешении югославского кризиса.
Недостаток согласия по поводу ОВПБ выражался и в том, что крупные государства, в частности ФРГ, часто склонялись к односторонним действиям, тогда как малые играли вспомогательную роль. Об этом свидетельствуют многочисленные примеры. В международной контактной группе по бывшей Югославии были представлены лишь Германия, Франция и Великобритания. Только лидеры Германии, Франции, Великобритании, Италии и Испании приняли участие в переговорах между ЕС и Турцией, без участия других членов Евросоюза и Комиссии ЕС. Оценивая имеющийся опыт координации внешней политики Евросоюза как неудовлетворительный, немцы намерены были приложить все усилия для упрочения солидарности европейских государств на предстоящей Межправительственной конференции (МПК). Ее созыв был предусмотрен Маастрихтским договором в ст. N Абз. 2 с целью ревизии ряда его положений. Конференция начала свою работу в 1996 г. в Турине и закончила 16–17 июня 1997 г. в Амстердаме.
В ходе подготовки к конференции роль локомотива интеграции вновь взял на себя франко-германский тандем. В совместном письме к президенту Европейского Совета Филиппу Гонсалесу от 6 декабря 1995 г. бундесканцлер Г. Коль и новый президент Франции Ж. Ширак изложили совместную позицию12. Лидеры государств стремились к тому, чтобы ЕС говорил и действовал в мире по возможности одним голосом. Для этого они добивались включения в текст новой редакции договора «формулы общей политической солидарности», которую в дальнейшем, по мере «денейтрализации», т. е. отказа от нейтрального статуса Австрии, Финляндии, Швеции и Ирландии, можно было бы преобразовать в формальное обязательство о взаимопомощи.
 |
| Жан Ширак |
Лидеры Франции и Германии выступали за усиление взаимодействия в области вооружений. Документ о совместной обороне, парафированный Г. Колем и Ж. Шираком 9 декабря 1996 г. в Нюрнберге, отражает основные направления и принципы франко-германского военного сотрудничества. В нем впервые в письменном виде упоминается идея совместного франко-германского ядерного сотрудничества, предложенная премьер-министром Франции А. Жюппе в августе 1995 г.13 Несмотря на финансовые трудности, ФРГ и Франция договорились совместно создать систему спутникового наблюдения «Гелиос-Форос». Эти меры предполагали формирование полноценной франко-германской оборонной стратегии.
Для усиления институциональной основы ОВПБ ФРГ поддержала идею Франции об учреждении поста Генерального секретаря ОВПБ и создании планово-аналитического органа ОВПБ, в составе которого немцы хотели бы видеть представителей внешнеполитических ведомств государств-членов ЕС, КЕС и аппарата ЗЕС. По мнению Й. Фишера (министра иностранных дел и вице-канцлера ФРГ с 1998 по 2005 г.), в лице Генерального секретаря ОВПБ должна была обрести «лицо и голос», с которым европейские государства могли бы контактировать по внешнеполитической тематике14.
Для ускорения интеграции в сфере обороны министры иностранных дел Франции и Германии Э. де Шаретт и К. Кинкель в совместном докладе от 18 октября 1996 г. высказались за то, чтобы группа государств имела возможность быстрее остальных продвигаться вперед в области военного сотрудничества, либо действовать от имени Союза. Государства-члены, не участвующие в военных и политических акциях, должны были их поддерживать и демонстрировать сплоченность15.
Центральной идеей Г. Коля и Ж. Ширака было тесное включение ЗЕС в институциональную структуру ЕС. Для этого межправительственная конференция должна была согласовать ряд конкретных шагов: определить компетенцию Европейского совета относительно ЗЕС; включить в текст обновленного договора расширенный перечень операций ЗЕС, нацеленных на восстановление или поддержание мира в рамках «Петерсбергских задач».
На МПК мнения государств относительно статуса ЗЕС и его отношений с Европейским Союзом разделились16. Великобритания настаивала на усилении автономного положения ЗЕС. Нейтральные страны – Австрия, Швеция, Финляндия, а также страны, традиционно выступающие за трансатлантическое партнерство, – Дания и Португалия, поддержали независимость ЗЕС от ЕС, но предложили активизировать участие Союза в выполнении «Петерсбергских задач». Однако большинство государств, в том числе и ФРГ, настаивали на постепенной интеграции ЗЕС в ЕС в качестве предпосылки формирования эффективной политики безопасности ЕС. Конкретные меры по реализации этих планов были приняты на Сессии Совета министров иностранных дел ЕС в марте 1997 г. в Риме, где ФРГ, а также Франция, Италия, Испания, Бельгия, Люксембург представили совместный документ о поэтапной интеграции ЗЕС в ЕС. «Проект Шести», подготовленный в форме протокола по ст. J 4.2 Раздела V Договора о ЕС, предусматривал интеграцию в три этапа17. Первый этап предполагал гармонизацию структур и механизмов обоих союзов при сохранении институциональной независимости ЗЕС. На втором этапе предусматривалось, что ЗЕС будет отвечать за выполнение военных антикризисных мероприятий, но прерогатива принятия
решений (в том числе и в отношении самого ЗЕС) будет возложена на Совет ЕС. Секретариат ЗЕС должен был быть включен в Секретариат совета ЕС, а между другими структурами союзов намечалось установить сотрудничество через Орган военного планирования, Ситуационный и Спутниковый центры.
На третьем этапе предполагалось полное завершение интеграции ЗЕС в ЕС, а ст. V (о взаимных военных гарантиях) Брюссельского договора, учреждающего ЗЕС, была бы включена в договор о ЕС или в дополняющий его протокол. При этом за каждым государством закреплялось право не присоединяться к механизму военных гарантий18.
Что касается отношений между ЗЕС и НАТО, то они не были четко определены, но большинство государств-членов Североатлантического альянса склонны были рассматривать ЗЕС в качестве «младшего брата», участвующего в тех операциях, которые не представляли для НАТО никакого интереса18.
16–17 июня 1997 г. состоялась встреча глав государств и правительств ЕС в Амстердаме. Несмотря на многочисленные разногласия, новый договор о ЕС был согласован и подписан 2 октября 1997 г. 1 мая 1999 г. Амстердамский договор вступил в силу.
Подписание договора вызвало противоречивые отклики в правительственных и общественных кругах ФРГ. Одни политики считали меры, направленные на укрепление интеграции, недостаточными, другие видели в трудностях, связанных с подписанием договора, еще одно доказательство того, что готовность государств-членов к передаче дальнейших полномочий Союзу достигла своих пределов19.
Для ФРГ результат, достигнутый в Амстердаме, отражал баланс между необходимым и желательным, с одной стороны, и политически возможным, с другой. Новый договор дополнял ст. J 11 Маастрихтского договора, выдвигая наряду с существующими целями ОВПБ сохранение нерушимости Союза и усиление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, Хельсинского Заключительного Акта, Парижской Хартии, «включая положения, затрагивающие внешние границы»20. Однако в договоре не были предусмотрены средства для воплощения этих целей. Амстердамский договор сохранял систему трех опор, и тем самым разделение полномочий между ЕС и ОВПБ, хотя и возлагал разработку и осуществление ОВПБ на Союз. В соответствии со ст. J 4[14] Совет запрашивал у Комиссии предложения по проведению совместных акций21.
По сравнению с Маастрихтским договором были расширены права Европарламента. Вместе с Советом он напрямую участвовал в принятии решений по финансированию внешнеполитических акций Союза за исключением тех случаев, когда Комиссия принимала автономные решения о перемещении средств из одной статьи бюджета в другую. В ряде случаев Совету не требовалось одобрения решения парламентом, что обеспечивало ему «последнее слово» и главенствующее положение в ОВПБ.
В соответствии с Протоколом к Амстердамскому договору учреждалось новое подразделение по раннему предупреждению и политическому планированию, подотчетное Генеральному секретарю Совета. В его задачи входили наблюдение за международной обстановкой и выработка рекомендаций и предложений Совету. Участие в составе подразделения представителей КЕС должно было обеспечить интересы Союза на наднациональном уровне.
Пересмотренная по инициативе ФРГ ст. J3 Маастрихтского договора ввела новый инструмент для осуществления целей ОВПБ – «общую стратегию», которая должна осуществляться ЕС в тех областях, где у государств-членов имелись общие интересы.
В отношении процедурных вопросов Амстердамский договор предусматривал два исключения из процедуры единогласного принятия решений: «конструктивное воздержание » и голосование квалифицированным большинством. В первом случае любое государство-член было вправе заявить о намерении воздержаться при голосовании, в то же время оно не должно было препятствовать принятию решения остальными членами Союза: «…в духе взаимной солидарности государство член отказывается от любых конфликтных действий, затрудняющих деятельность союза, при этом другие государства будут уважать его позицию»22. Однако если на долю государств-членов, заявивших о таком намерении, приходилось более 1/3 поданных в Совете голосов, решение не принималось.
Голосование квалифицированным большинством происходило в том случае, если Совет одобрял совместные действия, общие позиции или принимал любое другое решение на основе «общей стратегии». Однако здесь были две существенные оговорки: 1) государство-член могло выступить против принятия решения квалифицированным большинством по «важным причинам национальной политики», в случае такого заявления голосование отменялось; 2) голосование квалифицированным большинством не применялось в решениях, имевших военную или оборонную направленность (ст. 23). На практике новые процедуры голосования не смогли существенно улучшить ситуацию, т. к. нередко решения, которые должны были приниматься квалифицированным большинством, принимались единогласно. Тем не менее, облегчение перехода к процедуре голосования квалифицированным большинством, предусмотренное Амстердамским договором, обеспечило баланс между стремлением Германии к более действенной и последовательной ОВПБ и ее желанием сохранить свои суверенные полномочия.
Амстердамский договор значительно улучшил международное представительство Союза. Генеральный секретарь ЕС в качестве «Высокого представителя» по вопросам ОВПБ мог присутствовать на заседаниях Совета и участвовать в выработке и осуществлении принимаемых решений, Совет мог уполномочить его начать переговоры.
Ст. 18 устанавливала новый состав Тройки ЕС, в состав которой наряду с нынешним председателем, представляющим одновременно ОВПБ, и его преемником входил председатель от Комиссии ЕС. Кроме того, Амстердамский договор закрепил уже существующую на практике возможность назначать в различные, прежде всего кризисные регионы, послов по особым поручениям, которые представляли Союз на местах. Для них Совет ввел новую статью в бюджет ОВПБ.
Большим достижением франко-германского тандема было включение в новый договор задач, закрепленных в «Петерсбергской декларации». В ст. 17 говорилось о возможности преобразования со временем общей внешней политики в общую оборону, подтверждалось, что ЗЕС является неотъемлемой частью европейской обороны, предоставляя доступ к оперативным силам. Эта статья впервые упоминает о сотрудничестве в области производства вооружений с оговоркой: «в той степени, в какой государства-участники считают его уместным»23. Германия наряду с другими государствами могла полноправно участвовать в этих операциях. Однако договор не решал проблемы финансового обеспечения «Петерсбергских задач». Расходы на проведение военных операций покрывались не из общего бюджета, а ложились на государства-члены ЕС. Пользуясь правом на конструктивное воздержание, государство могло отказаться от таких операций. Во избежание блокирования отдельными государствами совместных действий Амстердамский договор предусматривал сотрудничество государств за пределами ОВПБ в рамках ЗЕС или НАТО, если оно не противоречило целям ОВПБ.
 |
| Флаг ЗЕС |
В конце 1997 г. ФРГ вместе с Францией и Великобританией предприняли в Европейском совете серьезные попытки решения стратегических задач реструктуризации военной промышленности. Германское правительство одобрило проект «Общей позиции Совета ЕС по структурированию европейской политики в области вооружений» и «План действий отраслей ВПК». Руководители ФРГ, Франции и Великобритании приняли совместную декларацию, направленную на взаимодействие в реструктуризации авиационной промышленности.
Одновременно на сессии министров обороны Западноевропейской группы по вооружению 17 ноября в Эрфурте, действующей под эгидой ЗЕС, было принято решение усилить институциональную базу военно-промышленного сотрудничества. Национальным руководителям в области вооруженных сил было поручено в течение года выработать план мероприятий в целях учреждения Европейского агентства по вооружениям (ЕАВ), задачей которого стала бы централизация разработки и производства вооружений на европейском уровне.
Значение Амстердамского договора для реализации германских планов по усилению сотрудничества в области ОВПБ заключалось в том, что он устанавливал новую модель взаимоотношений ЗЕС и НАТО. Если раньше ЗЕС считался лишь «европейской опорой» НАТО, то новый договор ставил его основной задачей «строительство европейской идентичности в сфере безопасности и обороны в рамках Североатлантического альянса». Такая трансформация трансатлантических отношений предполагала адаптацию военных инструментов и структур НАТО к новым задачам и видам операций (прежде всего по восстановлению мира) и в то же время открывала доступ ЗЕС к использованию сил и средств НАТО в ситуациях, когда участие США или самого НАТО было признано нецелесообразным26.
Подобная концепция являлась для ФРГ важнейшим элементом формирования не только нового НАТО, но и будущих трансатлантических отношений, разделения ответственности американских и европейских партнеров.
Оценивая новый договор, германское правительство отмечало ряд изменений в системе договорных отношений Союза. Генеральный секретарь по ОВПБ совместно с новой Тройкой и институтом социальных уполномоченных должен был планомерно формировать внешнеполитический облик Союза и обеспечивать эффективность его дальнейших действий. Однако ряд важных положений, по мнению германской стороны, так и не был принят. Немецкое руководство подчеркивало, что не удалось договориться об учреждении поста «мистера» или «миссис Европа» для представительства ЕС на международной арене, не был введен принцип большинства при принятии ключевых решений, что мешало Союзу оперативно действовать в кризисных ситуациях. Идея слияния ЗЕС и ЕС, признанная всеми политическими кругами ФРГ целесообразной, так и не нашла воплощения в договоре. ОВПБ оставалась отстающимнаправлением интеграции, в значительной степени зависящим от политической воли государств-членов.
Подводя итоги, следует отметить ведущую роль ФРГ в становлении ОВПБ и превращении Европейского союза в политическое сообщество государств, объединенных общими целями, что, по замыслам германского руководства, должно привести к увеличению авторитета ЕС на международной арене и превратить его лидера – Германию – в мировую державу с глобальной ответственностью.
Примечания
1 Bulletin. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung. Bonn. 1992. 15 August. № 84. S. 138.2 Reden und Berichte der Bundesregierung. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Bonn. S. 127; Die Deutsche Einheit. Reden und Gespräche. Lübbe, Bergisch Gladbach 1992. S. 34.
3 Meiers, F.-J. Zu neuen Ufern? Die Deutsce Sichertheits- und Verteidigungspolitik in einer Welt des Wandels 1990–2000. Ferdinand Schöningh, Padeborn-München-Wien-Zürich. 2006. S. 127.
4 Mehr Rechte für das Europäische Parlament.Gemeinsame Erklärung Außenminister Genschers und De Michelis. Frankfuter Allgemeine Zeitung. 1991. 11.04. S. 5.
5 Frankfuter Allgemeine Zeitung. 2001. 31.12.
6 Harpprect, K. Die Glosse: Schroeder, Der atlantische Europaeer // Neue Gesellschaft. Bonn, 2001. № 7, 8. S. 426.
7 Meiers, F.-J. Op. cit. S. 125.
8 Botschaft zur GASP von Bundeskanzler Kohl und Staatspräsident Mitterand an den Vorsitzenden des Europäischen Rates vom 14 Oktober // Bulletin. Presse-und Informationsamt der Bundesregirung. Bonn, 1991. 16 Okt.
9 Meiers, F.-J. Op. cit. S. 129.
10 Vernet, D. Une Allgemagne plus active // Le Monde. 1992. 19 Juli.
11 Meiers, F.-J. Op. cit. S. 127.
12 Gemeinsame Brief des deutschen Bundeskanzlers und des französischen Staatspräsidenten an den Vorsitzenden des Europäischen Rates vom 6 Dezember 1995 // Internationale Politik. 1996. № 8. S. 80.
13 Компас. 1995. 23 февр. № 9. С. 10.
14 Rede des Vorsitzender des Rates der Europäischen Union Joschka Fischer Bundesminister des Auswärtigen vor dem Europäischen Parlament am 12 Januar 1999 in Strasburg. Bonn, den 12 januar 1999, Mitteilung für die Presse Nr 1001/99. URL : www.auswartiges-
amt.de.
15 Gemeinsamer Diskussionsbeitrag der deutschen und französischen Außenminister, Klaus Kinkel und Herve de Charette, für die Regirungskonferez
Комментариев нет:
Отправить комментарий