С момента распада Союза Советских Социалистических Республик прошло более 20 лет, а процессы экономической и политической самоидентификации новых независимых государств не завершены, и однозначно предположить, каким будет будущее Евразии, практически невозможно. Конфедеративное начало, содержащееся в Соглашении о создании СНГ, в Алма-Атинской декларации и в планах создания общих институтов Содружества полностью исчезло из практики интеграции – ключевым стало понятие независимости, государственного суверенитета, а не объединения. Как показала практика, и это особенно важно, процесс формирования самостоятельных государств со всеми присущими атрибутами, в том числе экономическими, во времени никак не совместим с формированием интеграционной организации, по замыслу ориентированной на создание наднациональных органов.
Столь стремительная, по историческим меркам, дезорганизация постсоветского пространства заставляет задуматься о том, существует ли внутренняя обусловленность евразийской общности, предпосылки её сохранения, и имеет ли она перспективу существования. Современное состояние постсоветского пространства дает возможность утверждать, что нет, не имеет, а умозрительный, теоретический подход, обусловленный существованием евразийской общности в течение многих столетий, не позволяет с этим согласиться. Можно поставить вопрос иначе: не вызвано ли это противоречие результатами разрешения ценностного конфликта, на каких принципах должна быть основана новая общность? Когда произошла замена ценности политического единства – рыночными отношениями – как самостоятельной ценностью, верой в «невидимую руку рынка», которая все организует по законам целесообразности и рациональности. Результатом подобного выбора стала не только политическая, но и экономическая дезинтеграция.
Рассмотрение проблемы интеграции постсоветского пространства требует выявления этапов формирования СНГ не только как межгосударственной организации, но и как инструмента постсоветской интеграции. Содружество Независимых Государств в процессе развития прошло три относительно завершённых этапа (в основу периодизации положена накопленная за годы существования СНГ нормативно-правовая база): 1991–1993 гг., 1993–1996 гг., 1997–2000 гг. Задача подобной периодизации заключается в определении главных вопросов отношений между участниками Содружества, выявлении основных проблем интеграционного процесса и причин их возникновения. На первом этапе, который ограничен периодом с 1991 по 1993 г. бывшие союзные республики обретали политическую независимость, получали признание, правовое и международное оформление своей государственности. Однако возникающие центробежные тенденции привели к углублению негативных последствий обретения независимости в национальных экономиках практически всех бывших союзных республик.
В 1991 г. с СССР произошло то, что подтверждает слова Ш. Монтескьё: «…малые государства погибают чаще всего от удара внешнего врага, а большие – в результате внутренней измены»: 8 декабря 1991 в Вискулях лидерами России, Украины и Беларуси было подписано Заявление и Соглашение о создании Содружества Независимых Государств. 13 декабря в Ашхабаде лидеры пяти центрально-азиатских государств высказались за вхождение в СНГ, а подписанный 21 декабря 1991 г. 12 главами союзных республик Алмаnинский протокол зафиксировал, что государства, его подписавшие, «на равноправных началах и как Высокие Договаривающиеся Стороны образуют Содружество Независимых Государств» – Союз Советских Социалистических Республик прекратил своё существование как субъект международного права.
Решающей особенностью, обусловившей весь дальнейший ход событий, было то обстоятельство, что новое интеграционное образование – СНГ – решили создать не лидеры суверенных государств, принявшие политически осознанное решение к взаимному сближению, а руководители еще союзных республик, поставившие перед собой задачу сформировать суверенные, независимые государства. Содружество воспринималось ими как «инструмент цивилизованного развода», позволяющий построить новые государства, сохранив прежние экономические связи. Именно поэтому в учредительных документах СНГ не была определена граница полномочий между самой организацией и ее субъектами, в связи с чем Содружество с момента своего образования превратилось в форму добровольного сотрудничества, а не надгосударственное образование с обязательствами по совместным политическим и экономическим действиям. В вопросе о членстве в СНГ сохраняется немало двусмысленностей: Экономический Суд СНГ постановил, что государствами-участниками СНГ могут считаться страны, подписавшие и ратифицировавшие два документа – Минское соглашение и Алматинский протокол. Исходя из данных о ратификации этих документов, участниками СНГ могут считаться 11 стран, к которым в апреле 1994 г. присоединилась Молдова. В тоже время три государства не ратифицировали Устав СНГ: Молдова, Туркменистан и Украина, вследствие чего они не могут официально считаться членами Содружества, однако считаются его участниками. При этом ни в одном нормативном документе
СНГ не проводится различие между статусом членов и участников Содружества. Несмотря на это, организационная деятельность государств в рамках СНГ в первые годы была активна. Так, в 1992 г. прошло 9 встреч руководителей: из них 6 на уровне глав государств, в 1993 г. прошло 5 встреч, из которых 4 – с участием глав государств. Из множества вопросов, выносившихся на повестку дня в рамках СНГ на первом этапе, можно выделить две основные группы: блок вопросов, связанных с обеспечением коллективной безопасности и совместными мерами в отношении ядерного оружия, а также проведением совместной политики в социальноэкономической сфере. В 1991 г. Конгрессом США был принят закон «Акт по снижению советской ядерной угрозы 1991 г.», нацеленный на оказание финансовой и иной помощи СССР в процессе демонтажа и ликвидации ядерного оружия. Соавторами законопроекта выступили сенатор-демократ С. Нанн и сенатор-республиканец Р. Лугар. На реализацию закона из бюджета Министерства обороны США на 1992 финансовый год выделялось 400 млн долларов. В октябре 1992 г. было выделено ещё 400 млн долларов. Ключевым документом первой группы является подписанный девятью государствами Договор о коллективной безопасности. Второй блок составляют принятые документы о принципах таможенной и налоговой политики, политики в области ценообразования, а также Соглашение о единой денежной системе и т. д.
Из организационных вопросов важнейшим на первом этапе было принятие Устава Содружества Независимых Государств, который должен был регулировать весь комплекс вопросов функционирования Содружества. Согласно Уставу СНГ целями Содружества определены: осуществление сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях; всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие государств-участников, кооперация и интеграция, обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с нормами и принципами международного права и документами СБСЕ (п. 2 раздел I)1. К этому времени уже было подписано почти три сотни различных соглашений и протоколов, заявлений и других документов, но работа по их реализации практически не велась2.
По сути, в сентябре 1993 г. после подписания Договора об Экономическом союзе завершился первый этап деятельности Содружества Независимых Государств, главным итогом которого стало организационно-правовое оформление Содружества, создание исполнительных органов, выдвижение на первый план задач экономического взаимодействия. Однако уже на первом этапе выявилась слабость организации: неисполнение принятых документов, преобладание приоритета интересов государств над общими целями и задачами препятствовало осуществлению комплексных программ сотрудничества, «замораживанию» многосторонних пакетов соглашений по стратегическим вопросам, требующим оперативных действий и решений3.
Ко времени второго этапа 1993–1996 гг. новые независимые государства укрепили свой политический суверенитет, вошли в мировое сообщество, международные финансовые организации, стали развивать торговоэкономические связи с ближайшими соседями. В новых независимых государствах наступает период относительной стабилизации экономики, но на aункционировании производства продолжает сказываться разрыв экономических связей. В принятом главами государств Меморандуме в конце 1994 г. содержались уже осознанные направления интеграционного развития Содружества Независимых Государств4, ориентированные на повышение уровня функциональной эффективности организации: поэтапное и последовательное как юридическое нормотворчество, так и нефорсированное фактическое исполнение принятых решений, обязательный контроль выполнения принятых на себя обязательств государствами-участниками Содружества со стороны уставных органов организации и исключительно в рамках их компетенции. Документ также указывал на то, что отношение государств-участников к Содружеству, его целям и задачам стало различным. Часть из них – Россия, Белоруссия, Казахстан, Кыргызстан, выступила за усиление взаимодействия и реальную интеграцию, другие – Украина, Грузия, Молдавия, фактически увидевшие в Содружестве структуру, мешающую идти на решительное сближение с третьими государствами и региональными организациями, выдвигали предложения, которые превратили бы СНГ в дискуссионный форум. Еще одна группа государств – Армения, Азербайджан, Таджикистан, свое участие в деятельности Содружества увязывала с решением острых внутренних проблем и отношениями с соседними государствами. И, наконец, были такие, кто занял выжидательную позицию – Туркменистан, Узбекистан. Их политика в отношении СНГ увязывалась с решением большинства.
Страны Содружества не смогли выработать единую программу реформ, каждая из них захотела извлечь из сложившейся ситуации односторонние преимущества. В итоге, такая позиция привела как к общим потерям, так и к потерям для каждой из сторон. Количество подписанных за пять лет существования СНГ документов превысило 6005. Становится очевидным, что Содружество Независимых Государств лишь смогло обеспечить безболезненный переход от единого союзного государства к цивилизованной форме взаимодействия независимых национальных государств, помочь сформировать между ними новые отношения, основанные на принципах полного суверенного равенства и международного права. Но, по существу, и это не мало! Даже скептики признают, что Содружество было необходимо по ряду причин. Во-первых, в момент распада СССР большая часть его населения психологически была абсолютно не готова к ликвидации единого союзного государства со всеми его взаимосвязями. В этой ситуации создание СНГ сыграло роль важного психологического амортизатора6.
Во-вторых, архиважная функция СНГ - структуризация большей части постсоветского пространства: возникшие независимые государства изначально столкнулись с объективной необходимостью поиска своей политической идентичности. Республики бывшего СССР оказались перед выбором – начать процесс формирования нового международно-политического региона либо включиться в тот или иной уже существующий.
В-третьих, после распада Советского Союза в отличие от России, которая унаследовала столицу и кадры распавшегося общего государства, в новых независимых государствах формирование структуры власти, государственной элиты, национальной внутренней и внешней политики шло практически с tabula rasa.
Таким образом, к настоящему моменту Содружество стало неотъемлемым элементом евразийской политической системы. СНГ обеспечивает институционально-организационную и, в определенной степени, нормативно-правовую общность большинства государств постсоветского пространства. Очевидно, что Содружество выполняет функцию выработки взаимоприемлемых «правил игры». Если Содружество и не оправдало ожиданий, то только чрезвычайно завышенных. «СНГ ничуть не хуже многих региональных организаций, хотя до уровня интеграционного объединения ему далеко»7.
Анализ документов показывает, что большинство соглашений в рамках СНГ имеет рамочный характер, которые, определяя контуры сотрудничества, его основные принципы и направления, не содержали конкретных обязательств сторон, при том, что их мнения по различным вопросам взаимодействия все чаще стали расходиться. К этому стоит добавить нарастающую в обществе критику ситуации в Содружестве. В таком состоянии Содружество Независимых Государств подошло к рубежу третьего с 1997 по 2000 г. этапа своего развития. В целом период характеризуется вступлением государств-участников Содружества в состояние относительной политической и социально-экономической стабилизации. Оценка ситуации в Содружестве, сделанная председателем правительства Российской Федерации в этот период – B. Черномырдиным, была в меру критической и в меру оптимистической. «Мы вправе сказать себе, чтj Содружество Независимых Государств состоялось, – отметил Виктор Степанович. Несколько лет назад мы вступили на неизведанный путь, и все это время решали задачи, не имеющие аналогов ни в практике международных отношений, ни вообще в мировой истории. Накоплен в высшей степени уникальный, я бы сказал, политически мудрый опыт»8.
По оценке Исполнительного комитета Содружества, из 173 документов, предусматривающих ратификацию и выполнение внутригосударственных процедур, только 8 вступили в силу для всех государств-участников СНГ, их подписавших (присоединившихся к ним). Из данных, представленных в таблице, можно заключить, что общее количество подписанных, ратифицированных и исполненных обязательств по различным документам имеет тенденцию к неуклонному снижению для большинства государств-участников Содружества.
Чему причиной является модель правового механизма принятия и реализации решений. Ведь в рамках СНГ большинство принятых документов требует ратификации его тремя участниками9, что считается достаточным для вступления в силу этих международных актов. Вследствие этого значительная часть принятых международных решений не является обязательной к исполнению для других участников. Безусловно, такой механизм принятия решения подчеркивает равноправие участников межгосударственной организации, но и порождает определенное безразличие к делам организации.
Таблица является объективным аргументом в доказательстве необходимости совершенствования механизма принятия решений: в соответствии с Уставом решения Совета глав государств и Совета глав правительств принимаются с общего согласия – консенсусом11. Любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не должно рассматриваться в качестве препятствия для принятия решения.
Также необходим более жесткий механизм организации и контроля реализации решений. Помимо всего прочего, несмотря на то,
что право – универсальный инструмент, существует сложившаяся практика правоприменения, которая абсолютно не однозначна и не всегда приемлема в конкретный исторический момент различными «мировыми игроками», с учётом сложившихся обстоятельств, условий и факторов ситуации.
Оценка итогов развития Содружества Независимых Государств, сделанная российским премьером, все-таки носила односторонний характер. Как и положено, в таких случаях акцент был сделан на лучшем, к чему удалось прийти и чего смогли достичь совместными усилиями участники проекта. Однако комплекс негативных тенденций в формировании Содружества к моменту начала третьего этапа развития организации обозначился вполне отчётливо, решение проблемных вопросов требовало оперативного реагирования в рабочем порядке.
В течение 2000 г. Совет глав государств утвердил Программу действий по развитию СНГ на период до 2005 г.12 Программа существенно расширяла спектр задач, изложенных в Уставе СНГ в экономической области; в решении актуальных проблем трансграничного характера; в области политического сотрудничества и т. д.
Социально-экономическая неоднородность и политическая разнонаправленность стран-участниц СНГ представляют собой весьма серьезную проблему, временами перерастающую в препятствие их экономическому сближению. Если Россию считать центром интеграции (эффективным или нет – это другой вопрос), то допустимо условно отметить целый набор группировок вокруг нее, выделяемых по различным основаниям. Например, по уровням интеграции, представленными несколькими интеграционными «поясами». Это ближнее интеграционное окружение, куда входят Белоруссия и Казахстан; «пояс лояльности», включающий Армению, Киргизию, Таджикистан, Узбекистан; «альтернативное СНГ», состоящее из Украины, Молдавии и Грузии и примыкающего к ним Азербайджана.
Это разделение воплощается в таких объединениях, как Союз Белоруссии и России (СБР), ЕврАзЭС и ОДКБ, с одной стороны, и ГУАМ, Сообщество демократического выбора (СДВ), с другой. Таможенный союз, к 2000 г. вышедший за рамки своей профильной проблематики, был преобразован в Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), ставшее той платформой, с которой стало возможно решать более сложные задачи сотрудничества. В течение 2001 г. конституировались органы и система работы ЕврАзЭС. Определено, что право голоса будет прямо пропорционально финансовому участию входящих в ЕврАзЭС государств:
России при этом отведено 40 % голосов, Казахстану и Белоруссии – по 20, Киргизии и Таджикистану – по 10 %. Предусмотрены принципы ответственности государств за исполнение принятых решений и санкции в отношении государств-нарушителей.
Белоруссия находится в центре интеграционных процессов, являясь основателем и активным участником СНГ, ЕврАзЭС, СБР и ОДКБ. Белоруссия – также участник более 300 договоров, заключенных в рамках СНГ и ЕврАзЭС13.
По характеру торгово-экономической деятельности Республика Беларусь занимает в Содружестве особое место. Все ее внешнеторговые операции, в отличие от других членов Содружества, ориентированы главным образом на СНГ, где основным торговым партнером является Россия. Другую позицию занимает Украина. Интеграционный потенциал Украины как члена СНГ на протяжении всего периода существования Содружества составлял (и продолжает составлять) весьма непростую проблему. Политика украинского руководства всегда характеризовалась стремлением занять обособленное положение14, lемонстрировать особое мнение, отказываться от членства в любых более тесных интеграционных объединениях внутри СНГ. Так, Украина не является членом ни ОДКБ, ни ЕврАзЭС; она не входила в состав ни Экономического, ни Таможенного союзов.
Украина занимает пассивную позицию в работе уставных органов СНГ и избирательную – в органах отраслевого сотрудничества. Членство Украины в Едином экономическом пространстве (ЕЭП) отягощено ее особой позицией, отказом подписывать полный пакет соглашений и документов, выдвижением особых инициатив и условий. Украина является одним из самых последовательных приверженцев идеи укрепления двусторонних межгосударственных отношений и минимизации своих обязательств в рамках СНГ. Самостоятельное место занимает проблема Грузии, Молдавии, Киргизии и Таджикистана. Всех их роднит низкий экономический потенциал и отсутствие значительной ресурсно-сырьевой базы, но разделяет уровень политической лояльности и готовности к участию в интеграционных проектах внутри Содружества. Грузию и Молдавию трудно отнести к числу приверженцев интеграции, при этом представляется, что Грузия наиболее близка к выходу из Содружества. Однако критическая взаимозависимость удерживает страны от резких шагов, направленных в сторону необратимых поступков.
Вместе с тем представляется, что на данном этапе развития СНГ объективно сочетает некоторые черты региональной организации и интеграционного объединения. Поэтому было бы неверно ни «подтягивать» Содружество к «идеальной» региональной организации, ни форсировать его трансформацию в интеграционное объединение. Очевидно, что процесс «форматирования», создания «клубов по интересам» – это процесс объективный. То же самое происходит и в международных организациях, например, в ООН и ЕС. В СНГ проблема состоит в том, чтобы формирование различных группировок не разрушило Содружество. При этом важно, чтобы они взаимодополняли друг друга, а не противостояли на постсоветском пространстве. То, что отдельные группировки могут не только развиваться, но и постепенно утрачивать свое значение, демонстрировал в 2000–2001 гг. ГУУАМ15.
При всей реальности этой тенденции на сегодняшний день нет весомых оснований говорить о сколько-нибудь глубоком расколе постсоветского пространства на два блока: за десять лет оно оказалось перекрытым таким количеством межгосударственных объединений, двусторонних и многосторонних связей, что инерции этого комплекса отношений, можно полагать, достанет еще на много лет вперед. Это тем более так, что все последние годы возникали новые объединения со своими отношениями лояльности, никак не сводящимися к картине противостояния двух лагерей, – «кавказская четверка» (Россия, Армения, Азербайджан, Грузия) и «шанхайский форум» (Россия, Киргизия, Казахстан, Таджикистан, Узбекистан и Китай)16; продолжали работать организация Черноморского экономического сотрудничества и Организация стран бассейна Каспийского моря. Наконец, сегодня в СНГ определилась тенденция к углублению как «фронтального», так и межрегионального сотрудничества в военно-политической области и в вопросах борьбы с международным терроризмом, и в этот процесс опять-таки в той или иной форме вовлечены государства самых разных внешнеполитических ориентаций и преференций. Сейчас СНГ значительно уступает другим группировкам как по степени интегрированности национальных экономик, так и по общему потенциалу. По ряду ключевых показателей Содружество существенно отстает от Европейского Союза, Североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА), Организации азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) и др.17
В такой ситуации партнеры по СНГ остро ощущают потребность поиска своего места в меняющейся внешней конфигурации. К тому же им приходится определяться, испытывая целенаправленное воздействие многочисленных центров силы – США, Западной Европы, Китая, Японии, Юго-Восточной и Восточной Азии. Это свидетельствует о чрезвычайно малых возможностях СНГ в формировании динамики мировой экономики. Экономически «проект СНГ» остается потенциально перспективным. Вместе с тем усиливавшееся экономическое обособление постсоветских республик друг от друга несло в себе препятствия на пути интеграционного процесса. Реальная практика интеграции демонстрирует пример того, что экономика в СНГ существует и развивается под мощным воздействием политики18, того, что кажется целесообразным и необходимым; отступает под давлением субъективных причин или сталкивается с трудностями, связанными с отношением к прошлому19.
Слабость и неудачи в деятельности Содружества Независимых Государств заключались в том, что не были четко определены ни правосубъектность, ни организационно-правовой механизм реализации межгосударственных решений. Основой действия стало только принятие многих сотен совместных договоров, концепций, соглашений, протоколов20, но ни в одном из государств не был создан реальный механизм реализации этих документов и решений, а межгосударственные органы не получили нужной компетенции по организации и контролю за реализацией решений.
Примечания
1 Устав Содружества Независимых Государств. 22 января 1993 г. // Дипломат. вестн. 1993. № 9–10. С. 31–38.
2 Сведения о документах, принятых в СНГ в 1991–2007 годах в разрезе государств-участников СНГ (по состоянию на 1 марта 2007 г.). URL : http://cis.minsk.by/.
3 Аналитический доклад «Итоги и перспективы деятельности СНГ» от 10 декабря 1999 г. URL : http://cis.minsk.by/.
4 Решение о Меморандуме СГГ СНГ «Основные направления интеграционного развития СНГ» и перспективном плане интеграционного развития СНГ. 21 октября 1994 г. // Содружество. Информ. вестн. СГГ и СГП СНГ. 1994. № 3 (16). С. 22, 27–40.
5 Сведения о документах, принятых в СНГ в 1991–2007 гг. (по состоянию на 1 марта 2007 г.). URL : http://cis.minsk.by/
6 Тощенко, Ж. Т. Постсоветское пространство : суверенизация и интеграция. М. : РГГУ, 1997. С. 50–73.
7 Цитируемые слова принадлежат Владиславу Шпигелю, советнику по политическим вопросам аппарата Президента РФ. Указанное заявление было сделано в эфире одной из аналитических программ, транслируемой российским коммерческим телеканалом в феврале 2008 г.
8 Никуличев, Ю. В. Содружество Независимых Государств : очерк современной истории. М., 2002. С. 56.
9 Согласно п.п. 7–9 раздела II Устава СНГ. См.: Устав Содружества Независимых Государств. 22 января 1993 г. // Дипломат. вестн. 1993. № 9–10. С. 33.
10 Сведения Правового департамента Совета Глав Государств СНГ о документах, принятых в СНГ в 1991–2007 гг. (по состоянию на
1 марта 2007 г.). URL : http://cis.minsk.by/.
11 Согласно п. 23 раздела VI Устава СНГ. См.: Устав Содружества Независимых Государств. 22 января 1993 г. // Дипломат. вестн. 1993. № 9–10. С. 36.
12 Программа действий по развитию СНГ на период до 2005 г. (Решение Совета Глав Государств СНГ от 20 июня 2000 г.) по состоянию на 30 августа 2006 г. URL : http://pravo.levonevsky.org/.
13 Сведения о документах, принятых в СНГ в 1991–2007 гг. в разрезе государств-участников СНГ (действующих по состоянию на 1
марта 2007 г.). URL : http://cis.minsk.by/.
14 Сведения о ратификации документов, принятых в рамках СНГ в 1991–2007 гг. (действующих по состоянию на 1 марта 2007 г.);
Сведения о выполнении внутригосударственных процедур по документам, принятым в рамках СНГ в 1991–2007 гг. (действующих
по состоянию на 1 марта 2007 г.). URL : http://cis.minsk.by/.
15 Группа ГУАМ – Грузия, Украина, Азербайджан, Молдова; оформилась в 1998 г. с целью согласования и координации политики участников объединения в отношении СНГ и в отношении других внешнеполитических и экономических вопросов. Весной 1999 г. после присоединения Узбекистана эта группа превратилась в ГУУАМ.
16 Шанхайская организация сотрудничества начиналась с т. н. «шанхайской пятерки» (РФ, Китай, Киргизия, Казахстан, Таджикистан), к 2000 г. к процессу подключился Узбекистан.
17 Исингарин, Н. 10 лет СНГ. Проблемы, поиски, решения. СПб, 2001. Удельный вес ведущих региональных объединений в мировых экономических показателях (табл. 11). С. 154.
18 Евзеров, Р. Мировые процессы и СНГ // Свобод. мысль – XXI. 2002. № 11. С. 30.
19 Яковлев, И. В. Становление интеграционных отношений в СНГ (вопросы теории, методологии, практики) // Вопр. теории и практики управления. 2005. № 10. С. 65–67.
20 Согласно сведениям Правового департамента Совета Глав Государств СНГ о документах, принятых в СНГ в 1991–2007 гг. (по состоянию на 1 марта 2007 г.) общее число документов составило 1657 единиц, вступило в силу 1642 (из них: со дня подписания – 1376, после ратификации – 29, после выполнения внутригосударственных процедур – 252). Не вступили в силу – 15, утратили силу после инвентаризации – 450. Действуют по состоянию на 1 марта 2008 г. – 1192 документа.
Столь стремительная, по историческим меркам, дезорганизация постсоветского пространства заставляет задуматься о том, существует ли внутренняя обусловленность евразийской общности, предпосылки её сохранения, и имеет ли она перспективу существования. Современное состояние постсоветского пространства дает возможность утверждать, что нет, не имеет, а умозрительный, теоретический подход, обусловленный существованием евразийской общности в течение многих столетий, не позволяет с этим согласиться. Можно поставить вопрос иначе: не вызвано ли это противоречие результатами разрешения ценностного конфликта, на каких принципах должна быть основана новая общность? Когда произошла замена ценности политического единства – рыночными отношениями – как самостоятельной ценностью, верой в «невидимую руку рынка», которая все организует по законам целесообразности и рациональности. Результатом подобного выбора стала не только политическая, но и экономическая дезинтеграция.
 |
| Карта СНГ |
В 1991 г. с СССР произошло то, что подтверждает слова Ш. Монтескьё: «…малые государства погибают чаще всего от удара внешнего врага, а большие – в результате внутренней измены»: 8 декабря 1991 в Вискулях лидерами России, Украины и Беларуси было подписано Заявление и Соглашение о создании Содружества Независимых Государств. 13 декабря в Ашхабаде лидеры пяти центрально-азиатских государств высказались за вхождение в СНГ, а подписанный 21 декабря 1991 г. 12 главами союзных республик Алмаnинский протокол зафиксировал, что государства, его подписавшие, «на равноправных началах и как Высокие Договаривающиеся Стороны образуют Содружество Независимых Государств» – Союз Советских Социалистических Республик прекратил своё существование как субъект международного права.
Решающей особенностью, обусловившей весь дальнейший ход событий, было то обстоятельство, что новое интеграционное образование – СНГ – решили создать не лидеры суверенных государств, принявшие политически осознанное решение к взаимному сближению, а руководители еще союзных республик, поставившие перед собой задачу сформировать суверенные, независимые государства. Содружество воспринималось ими как «инструмент цивилизованного развода», позволяющий построить новые государства, сохранив прежние экономические связи. Именно поэтому в учредительных документах СНГ не была определена граница полномочий между самой организацией и ее субъектами, в связи с чем Содружество с момента своего образования превратилось в форму добровольного сотрудничества, а не надгосударственное образование с обязательствами по совместным политическим и экономическим действиям. В вопросе о членстве в СНГ сохраняется немало двусмысленностей: Экономический Суд СНГ постановил, что государствами-участниками СНГ могут считаться страны, подписавшие и ратифицировавшие два документа – Минское соглашение и Алматинский протокол. Исходя из данных о ратификации этих документов, участниками СНГ могут считаться 11 стран, к которым в апреле 1994 г. присоединилась Молдова. В тоже время три государства не ратифицировали Устав СНГ: Молдова, Туркменистан и Украина, вследствие чего они не могут официально считаться членами Содружества, однако считаются его участниками. При этом ни в одном нормативном документе
СНГ не проводится различие между статусом членов и участников Содружества. Несмотря на это, организационная деятельность государств в рамках СНГ в первые годы была активна. Так, в 1992 г. прошло 9 встреч руководителей: из них 6 на уровне глав государств, в 1993 г. прошло 5 встреч, из которых 4 – с участием глав государств. Из множества вопросов, выносившихся на повестку дня в рамках СНГ на первом этапе, можно выделить две основные группы: блок вопросов, связанных с обеспечением коллективной безопасности и совместными мерами в отношении ядерного оружия, а также проведением совместной политики в социальноэкономической сфере. В 1991 г. Конгрессом США был принят закон «Акт по снижению советской ядерной угрозы 1991 г.», нацеленный на оказание финансовой и иной помощи СССР в процессе демонтажа и ликвидации ядерного оружия. Соавторами законопроекта выступили сенатор-демократ С. Нанн и сенатор-республиканец Р. Лугар. На реализацию закона из бюджета Министерства обороны США на 1992 финансовый год выделялось 400 млн долларов. В октябре 1992 г. было выделено ещё 400 млн долларов. Ключевым документом первой группы является подписанный девятью государствами Договор о коллективной безопасности. Второй блок составляют принятые документы о принципах таможенной и налоговой политики, политики в области ценообразования, а также Соглашение о единой денежной системе и т. д.
Из организационных вопросов важнейшим на первом этапе было принятие Устава Содружества Независимых Государств, который должен был регулировать весь комплекс вопросов функционирования Содружества. Согласно Уставу СНГ целями Содружества определены: осуществление сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях; всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие государств-участников, кооперация и интеграция, обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с нормами и принципами международного права и документами СБСЕ (п. 2 раздел I)1. К этому времени уже было подписано почти три сотни различных соглашений и протоколов, заявлений и других документов, но работа по их реализации практически не велась2.
По сути, в сентябре 1993 г. после подписания Договора об Экономическом союзе завершился первый этап деятельности Содружества Независимых Государств, главным итогом которого стало организационно-правовое оформление Содружества, создание исполнительных органов, выдвижение на первый план задач экономического взаимодействия. Однако уже на первом этапе выявилась слабость организации: неисполнение принятых документов, преобладание приоритета интересов государств над общими целями и задачами препятствовало осуществлению комплексных программ сотрудничества, «замораживанию» многосторонних пакетов соглашений по стратегическим вопросам, требующим оперативных действий и решений3.
Ко времени второго этапа 1993–1996 гг. новые независимые государства укрепили свой политический суверенитет, вошли в мировое сообщество, международные финансовые организации, стали развивать торговоэкономические связи с ближайшими соседями. В новых независимых государствах наступает период относительной стабилизации экономики, но на aункционировании производства продолжает сказываться разрыв экономических связей. В принятом главами государств Меморандуме в конце 1994 г. содержались уже осознанные направления интеграционного развития Содружества Независимых Государств4, ориентированные на повышение уровня функциональной эффективности организации: поэтапное и последовательное как юридическое нормотворчество, так и нефорсированное фактическое исполнение принятых решений, обязательный контроль выполнения принятых на себя обязательств государствами-участниками Содружества со стороны уставных органов организации и исключительно в рамках их компетенции. Документ также указывал на то, что отношение государств-участников к Содружеству, его целям и задачам стало различным. Часть из них – Россия, Белоруссия, Казахстан, Кыргызстан, выступила за усиление взаимодействия и реальную интеграцию, другие – Украина, Грузия, Молдавия, фактически увидевшие в Содружестве структуру, мешающую идти на решительное сближение с третьими государствами и региональными организациями, выдвигали предложения, которые превратили бы СНГ в дискуссионный форум. Еще одна группа государств – Армения, Азербайджан, Таджикистан, свое участие в деятельности Содружества увязывала с решением острых внутренних проблем и отношениями с соседними государствами. И, наконец, были такие, кто занял выжидательную позицию – Туркменистан, Узбекистан. Их политика в отношении СНГ увязывалась с решением большинства.
 |
| Эмблема СНГ |
Во-вторых, архиважная функция СНГ - структуризация большей части постсоветского пространства: возникшие независимые государства изначально столкнулись с объективной необходимостью поиска своей политической идентичности. Республики бывшего СССР оказались перед выбором – начать процесс формирования нового международно-политического региона либо включиться в тот или иной уже существующий.
В-третьих, после распада Советского Союза в отличие от России, которая унаследовала столицу и кадры распавшегося общего государства, в новых независимых государствах формирование структуры власти, государственной элиты, национальной внутренней и внешней политики шло практически с tabula rasa.
Таким образом, к настоящему моменту Содружество стало неотъемлемым элементом евразийской политической системы. СНГ обеспечивает институционально-организационную и, в определенной степени, нормативно-правовую общность большинства государств постсоветского пространства. Очевидно, что Содружество выполняет функцию выработки взаимоприемлемых «правил игры». Если Содружество и не оправдало ожиданий, то только чрезвычайно завышенных. «СНГ ничуть не хуже многих региональных организаций, хотя до уровня интеграционного объединения ему далеко»7.
Анализ документов показывает, что большинство соглашений в рамках СНГ имеет рамочный характер, которые, определяя контуры сотрудничества, его основные принципы и направления, не содержали конкретных обязательств сторон, при том, что их мнения по различным вопросам взаимодействия все чаще стали расходиться. К этому стоит добавить нарастающую в обществе критику ситуации в Содружестве. В таком состоянии Содружество Независимых Государств подошло к рубежу третьего с 1997 по 2000 г. этапа своего развития. В целом период характеризуется вступлением государств-участников Содружества в состояние относительной политической и социально-экономической стабилизации. Оценка ситуации в Содружестве, сделанная председателем правительства Российской Федерации в этот период – B. Черномырдиным, была в меру критической и в меру оптимистической. «Мы вправе сказать себе, чтj Содружество Независимых Государств состоялось, – отметил Виктор Степанович. Несколько лет назад мы вступили на неизведанный путь, и все это время решали задачи, не имеющие аналогов ни в практике международных отношений, ни вообще в мировой истории. Накоплен в высшей степени уникальный, я бы сказал, политически мудрый опыт»8.
По оценке Исполнительного комитета Содружества, из 173 документов, предусматривающих ратификацию и выполнение внутригосударственных процедур, только 8 вступили в силу для всех государств-участников СНГ, их подписавших (присоединившихся к ним). Из данных, представленных в таблице, можно заключить, что общее количество подписанных, ратифицированных и исполненных обязательств по различным документам имеет тенденцию к неуклонному снижению для большинства государств-участников Содружества.
Таблица является объективным аргументом в доказательстве необходимости совершенствования механизма принятия решений: в соответствии с Уставом решения Совета глав государств и Совета глав правительств принимаются с общего согласия – консенсусом11. Любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не должно рассматриваться в качестве препятствия для принятия решения.
Также необходим более жесткий механизм организации и контроля реализации решений. Помимо всего прочего, несмотря на то,
что право – универсальный инструмент, существует сложившаяся практика правоприменения, которая абсолютно не однозначна и не всегда приемлема в конкретный исторический момент различными «мировыми игроками», с учётом сложившихся обстоятельств, условий и факторов ситуации.
Оценка итогов развития Содружества Независимых Государств, сделанная российским премьером, все-таки носила односторонний характер. Как и положено, в таких случаях акцент был сделан на лучшем, к чему удалось прийти и чего смогли достичь совместными усилиями участники проекта. Однако комплекс негативных тенденций в формировании Содружества к моменту начала третьего этапа развития организации обозначился вполне отчётливо, решение проблемных вопросов требовало оперативного реагирования в рабочем порядке.
В течение 2000 г. Совет глав государств утвердил Программу действий по развитию СНГ на период до 2005 г.12 Программа существенно расширяла спектр задач, изложенных в Уставе СНГ в экономической области; в решении актуальных проблем трансграничного характера; в области политического сотрудничества и т. д.
Социально-экономическая неоднородность и политическая разнонаправленность стран-участниц СНГ представляют собой весьма серьезную проблему, временами перерастающую в препятствие их экономическому сближению. Если Россию считать центром интеграции (эффективным или нет – это другой вопрос), то допустимо условно отметить целый набор группировок вокруг нее, выделяемых по различным основаниям. Например, по уровням интеграции, представленными несколькими интеграционными «поясами». Это ближнее интеграционное окружение, куда входят Белоруссия и Казахстан; «пояс лояльности», включающий Армению, Киргизию, Таджикистан, Узбекистан; «альтернативное СНГ», состоящее из Украины, Молдавии и Грузии и примыкающего к ним Азербайджана.
Это разделение воплощается в таких объединениях, как Союз Белоруссии и России (СБР), ЕврАзЭС и ОДКБ, с одной стороны, и ГУАМ, Сообщество демократического выбора (СДВ), с другой. Таможенный союз, к 2000 г. вышедший за рамки своей профильной проблематики, был преобразован в Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), ставшее той платформой, с которой стало возможно решать более сложные задачи сотрудничества. В течение 2001 г. конституировались органы и система работы ЕврАзЭС. Определено, что право голоса будет прямо пропорционально финансовому участию входящих в ЕврАзЭС государств:
России при этом отведено 40 % голосов, Казахстану и Белоруссии – по 20, Киргизии и Таджикистану – по 10 %. Предусмотрены принципы ответственности государств за исполнение принятых решений и санкции в отношении государств-нарушителей.
Белоруссия находится в центре интеграционных процессов, являясь основателем и активным участником СНГ, ЕврАзЭС, СБР и ОДКБ. Белоруссия – также участник более 300 договоров, заключенных в рамках СНГ и ЕврАзЭС13.
По характеру торгово-экономической деятельности Республика Беларусь занимает в Содружестве особое место. Все ее внешнеторговые операции, в отличие от других членов Содружества, ориентированы главным образом на СНГ, где основным торговым партнером является Россия. Другую позицию занимает Украина. Интеграционный потенциал Украины как члена СНГ на протяжении всего периода существования Содружества составлял (и продолжает составлять) весьма непростую проблему. Политика украинского руководства всегда характеризовалась стремлением занять обособленное положение14, lемонстрировать особое мнение, отказываться от членства в любых более тесных интеграционных объединениях внутри СНГ. Так, Украина не является членом ни ОДКБ, ни ЕврАзЭС; она не входила в состав ни Экономического, ни Таможенного союзов.
Украина занимает пассивную позицию в работе уставных органов СНГ и избирательную – в органах отраслевого сотрудничества. Членство Украины в Едином экономическом пространстве (ЕЭП) отягощено ее особой позицией, отказом подписывать полный пакет соглашений и документов, выдвижением особых инициатив и условий. Украина является одним из самых последовательных приверженцев идеи укрепления двусторонних межгосударственных отношений и минимизации своих обязательств в рамках СНГ. Самостоятельное место занимает проблема Грузии, Молдавии, Киргизии и Таджикистана. Всех их роднит низкий экономический потенциал и отсутствие значительной ресурсно-сырьевой базы, но разделяет уровень политической лояльности и готовности к участию в интеграционных проектах внутри Содружества. Грузию и Молдавию трудно отнести к числу приверженцев интеграции, при этом представляется, что Грузия наиболее близка к выходу из Содружества. Однако критическая взаимозависимость удерживает страны от резких шагов, направленных в сторону необратимых поступков.
 |
| Инфографика СНГ |
При всей реальности этой тенденции на сегодняшний день нет весомых оснований говорить о сколько-нибудь глубоком расколе постсоветского пространства на два блока: за десять лет оно оказалось перекрытым таким количеством межгосударственных объединений, двусторонних и многосторонних связей, что инерции этого комплекса отношений, можно полагать, достанет еще на много лет вперед. Это тем более так, что все последние годы возникали новые объединения со своими отношениями лояльности, никак не сводящимися к картине противостояния двух лагерей, – «кавказская четверка» (Россия, Армения, Азербайджан, Грузия) и «шанхайский форум» (Россия, Киргизия, Казахстан, Таджикистан, Узбекистан и Китай)16; продолжали работать организация Черноморского экономического сотрудничества и Организация стран бассейна Каспийского моря. Наконец, сегодня в СНГ определилась тенденция к углублению как «фронтального», так и межрегионального сотрудничества в военно-политической области и в вопросах борьбы с международным терроризмом, и в этот процесс опять-таки в той или иной форме вовлечены государства самых разных внешнеполитических ориентаций и преференций. Сейчас СНГ значительно уступает другим группировкам как по степени интегрированности национальных экономик, так и по общему потенциалу. По ряду ключевых показателей Содружество существенно отстает от Европейского Союза, Североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА), Организации азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) и др.17
В такой ситуации партнеры по СНГ остро ощущают потребность поиска своего места в меняющейся внешней конфигурации. К тому же им приходится определяться, испытывая целенаправленное воздействие многочисленных центров силы – США, Западной Европы, Китая, Японии, Юго-Восточной и Восточной Азии. Это свидетельствует о чрезвычайно малых возможностях СНГ в формировании динамики мировой экономики. Экономически «проект СНГ» остается потенциально перспективным. Вместе с тем усиливавшееся экономическое обособление постсоветских республик друг от друга несло в себе препятствия на пути интеграционного процесса. Реальная практика интеграции демонстрирует пример того, что экономика в СНГ существует и развивается под мощным воздействием политики18, того, что кажется целесообразным и необходимым; отступает под давлением субъективных причин или сталкивается с трудностями, связанными с отношением к прошлому19.
Слабость и неудачи в деятельности Содружества Независимых Государств заключались в том, что не были четко определены ни правосубъектность, ни организационно-правовой механизм реализации межгосударственных решений. Основой действия стало только принятие многих сотен совместных договоров, концепций, соглашений, протоколов20, но ни в одном из государств не был создан реальный механизм реализации этих документов и решений, а межгосударственные органы не получили нужной компетенции по организации и контролю за реализацией решений.
Примечания
1 Устав Содружества Независимых Государств. 22 января 1993 г. // Дипломат. вестн. 1993. № 9–10. С. 31–38.
2 Сведения о документах, принятых в СНГ в 1991–2007 годах в разрезе государств-участников СНГ (по состоянию на 1 марта 2007 г.). URL : http://cis.minsk.by/.
3 Аналитический доклад «Итоги и перспективы деятельности СНГ» от 10 декабря 1999 г. URL : http://cis.minsk.by/.
4 Решение о Меморандуме СГГ СНГ «Основные направления интеграционного развития СНГ» и перспективном плане интеграционного развития СНГ. 21 октября 1994 г. // Содружество. Информ. вестн. СГГ и СГП СНГ. 1994. № 3 (16). С. 22, 27–40.
5 Сведения о документах, принятых в СНГ в 1991–2007 гг. (по состоянию на 1 марта 2007 г.). URL : http://cis.minsk.by/
6 Тощенко, Ж. Т. Постсоветское пространство : суверенизация и интеграция. М. : РГГУ, 1997. С. 50–73.
7 Цитируемые слова принадлежат Владиславу Шпигелю, советнику по политическим вопросам аппарата Президента РФ. Указанное заявление было сделано в эфире одной из аналитических программ, транслируемой российским коммерческим телеканалом в феврале 2008 г.
8 Никуличев, Ю. В. Содружество Независимых Государств : очерк современной истории. М., 2002. С. 56.
9 Согласно п.п. 7–9 раздела II Устава СНГ. См.: Устав Содружества Независимых Государств. 22 января 1993 г. // Дипломат. вестн. 1993. № 9–10. С. 33.
10 Сведения Правового департамента Совета Глав Государств СНГ о документах, принятых в СНГ в 1991–2007 гг. (по состоянию на
1 марта 2007 г.). URL : http://cis.minsk.by/.
11 Согласно п. 23 раздела VI Устава СНГ. См.: Устав Содружества Независимых Государств. 22 января 1993 г. // Дипломат. вестн. 1993. № 9–10. С. 36.
12 Программа действий по развитию СНГ на период до 2005 г. (Решение Совета Глав Государств СНГ от 20 июня 2000 г.) по состоянию на 30 августа 2006 г. URL : http://pravo.levonevsky.org/.
13 Сведения о документах, принятых в СНГ в 1991–2007 гг. в разрезе государств-участников СНГ (действующих по состоянию на 1
марта 2007 г.). URL : http://cis.minsk.by/.
14 Сведения о ратификации документов, принятых в рамках СНГ в 1991–2007 гг. (действующих по состоянию на 1 марта 2007 г.);
Сведения о выполнении внутригосударственных процедур по документам, принятым в рамках СНГ в 1991–2007 гг. (действующих
по состоянию на 1 марта 2007 г.). URL : http://cis.minsk.by/.
15 Группа ГУАМ – Грузия, Украина, Азербайджан, Молдова; оформилась в 1998 г. с целью согласования и координации политики участников объединения в отношении СНГ и в отношении других внешнеполитических и экономических вопросов. Весной 1999 г. после присоединения Узбекистана эта группа превратилась в ГУУАМ.
16 Шанхайская организация сотрудничества начиналась с т. н. «шанхайской пятерки» (РФ, Китай, Киргизия, Казахстан, Таджикистан), к 2000 г. к процессу подключился Узбекистан.
17 Исингарин, Н. 10 лет СНГ. Проблемы, поиски, решения. СПб, 2001. Удельный вес ведущих региональных объединений в мировых экономических показателях (табл. 11). С. 154.
18 Евзеров, Р. Мировые процессы и СНГ // Свобод. мысль – XXI. 2002. № 11. С. 30.
19 Яковлев, И. В. Становление интеграционных отношений в СНГ (вопросы теории, методологии, практики) // Вопр. теории и практики управления. 2005. № 10. С. 65–67.
20 Согласно сведениям Правового департамента Совета Глав Государств СНГ о документах, принятых в СНГ в 1991–2007 гг. (по состоянию на 1 марта 2007 г.) общее число документов составило 1657 единиц, вступило в силу 1642 (из них: со дня подписания – 1376, после ратификации – 29, после выполнения внутригосударственных процедур – 252). Не вступили в силу – 15, утратили силу после инвентаризации – 450. Действуют по состоянию на 1 марта 2008 г. – 1192 документа.
Комментариев нет:
Отправить комментарий